中国进出口银行(以下简称“口行”)负责办理的出口买方信贷项目(Export Buyer’s Credit Program)多年来一直是美国对华反补贴调查的传统项目。根据《中国进出口银行出口买方信贷管理办法》(进出银买信发[2000]第347号,以下简称“2010年版买方信贷管理办法”)第二条规定,“买方信贷是向国外借款人发放的中长期信贷,用于进口商即期支付中国出口商货款,促进中国货物和技术服务的出口”。在具体案件应对中,即使企业从未申请、使用或在本项目项下获得利益,也会被美国商务部(U.S. Department of Commerce,以下简称“DOC”)忽视且裁定较高补贴幅度。因此,本项目成为了对美反补贴应诉工作中的重大顽疾。

本项目的首次提出是在2011年11月8日DOC对华提起的光伏电池(I)反补贴案(C-570-980)中。2012年10月10日,DOC发布该案终裁,指出中方政府未提供本项目的申请文件、审批文件及其相关适用的法规和实施细则,并且在实地核查中亦拒绝DOC对口行信贷电子系统的检查,因此认定中方未尽最大努力配合调查,致使DOC无法确认未使用本项目。最终DOC根据美国《1930年关税法》第776(b)条的规定对本项目适用不利事实推定(Adverse Facts Available,以下简称“AFA”),裁定高达10.54%的补贴幅度,该幅度来源是铜版纸2009年反补贴案(C-570-959)原审中对“政策性贷款项目”的终裁幅度。

项目演变历程

一、DOC对本项目的裁定

自光伏电池(I)反补贴案之后,美国对华提起的绝大部分反补贴案中,本项目均被列为立案调查的项目之一,且在这些案件中,DOC也基本以中方未充分配合调查为由,直接适用AFA裁定10.54%的补贴幅度。

当然,也存在例外情况。比如,(1)极少案件中DOC未提起对本项目的调查,例如2018年10月立案的不锈钢啤酒桶反补贴案;(2)极少案件中对本项目裁定的补贴幅度低于10.54%,例如客车和轻型卡车轮胎(PVLT)反补贴案2016年度复审初裁,按照同案中相似项目即“政策贷款”对本项目裁定7.55%的补贴幅度;(3)极少案件中未对本项目裁定补贴幅度,例如三氯异氰尿酸反补贴案2014年的原审终裁,以及非涂布纸反补贴案中对强制应诉企业亚太森博纸业有限公司的原审终裁。

二、中方抗辩思路的演进

中方政府及应诉企业对于本项目的调查一直积极应对,并通过个案积累经验,逐步完善应诉证据。

从中方应诉企业来讲,最初在上述第一起本项目的光伏电池(I)反补贴案中,通过与美国客户联系,确认未使用本项目后在答卷中进行简单否认,既没有按照题目要求提供项目申请文件和调查期美国客户清单,也没有回答标准问题附件(Standard Questions Appendix);到该案在第一次行政复审时,应诉企业提供了调查期内所有美国客户清单,说明其在答卷过程中与每一个美国客户都进行了项目使用情况的确认。后来为了增强美国客户未使用本项目的说服力,应诉企业又进一步固定证据,联系调查期的美国客户提供未使用出口买方信贷的声明信,并作为证据附件随答卷提交给DOC。这一做法成为后来应诉企业的普遍抗辩措施,但不幸的是仅在个案中被DOC接受,对本项目不裁定补贴幅度(比如上面提到过的三氯异氰尿酸反补贴案2014年原审);但在绝大多数案件中仍被DOC拒绝。

从中方政府来讲,仍以光伏电池(I)反补贴案为例,最初原审政府答卷中和企业采取了相同简单否认的做法,未提供任何附件或详细说明,也没有回答标准问题附件(Standard Questions Appendix)。并且随后DOC对政府的实地核查中,口行亦拒绝DOC对其电子信贷系统进行核查。后来在该案的第一次行政复审中,政府答卷提供了《中国进出口银行出口买方信贷实施细则》(进出银信发[1995]第180号,以下简称“买方信贷实施细则”),实地核查中口行结合该实施细则对信贷发放方式进行了详细解释,且提供了应诉企业的美国客户信贷使用的查询结果截屏。但仍拒绝DOC进入其电子信贷系统进行核查,也因涉密而拒绝将查询结果截屏作为核查附件。这一做法与同年客车和轻型卡车轮胎(PVLT)原审阶段的实地核查相同(2015年)。

在该案的第二次行政复审中,政府答卷里逐一详细回答了DOC问卷问题,并提供了2010年版买方信贷管理办法和买方信贷实施细则。在实地核查中,口行也开放配合程度,向DOC现场演示在电子信贷系统中查询应诉企业客户名单的过程,但拒绝提供该系统截屏作为核查附件,也继续拒绝提供本项目的申请文件和批准文件等。这一做法成为中国商务部和口行在应对本项目时的普遍方式。

值得注意的是,自2018年口行又进一步提升配合程度,愿意基于应诉企业提供的客户清单在信贷系统中查询使用结果,并将查询结果的截屏作为答卷附件提交(例如上述的客车和轻型卡车轮胎(PVLT)在2016年度复审中,GOC于2018年8月17日提交的补充答卷,三氯异氰尿酸2016年度复审中,GOC于2018年11月2日提交的补充答卷)。

三、DOC所持意见

DOC对于本项目的调查,一贯忽视中方的上述努力,而直接适用AFA推定裁定较高补贴幅度。其主要理由是认为中方“未尽最大能力配合调查”(not acting to the best of its ability)。至于“未尽最大能力配合调查”的具体内容,DOC的认定标准根据案件不同而有所不同。关于美国进口商提交的未申请使用声明,DOC在个别案件中接受此类主张,即为企业应诉中抗辩成功的特例。

例如在三氯异氰尿酸反补贴案原审中,美国商务部认为应诉企业提供了调查期内美国客户的未使用声明,且DOC在对应诉企业的部分抽样的美国客户进行了实地核查,核实其财务系统中确无使用本项目的记录。因此DOC于2014年的原审终裁中对本项目未裁定出税率。

在光伏电池(I)第二次行政复审时(即2013年度),DOC终裁中也沿用了三氯异氰尿酸案做法,由于应诉企业JA Solar充分配合并提交了复审调查期内所有进口商声明,因此对本项目不裁定税率。申请人对此做法表示反对,并向美国国际贸易法院起诉,但是法院维持了DOC的做法(在第三部分详述)。

DOC在后来绝大多数案件中并不接受应诉企业的进口商声明,而是以各种理由认定中国政府“未尽最大能力配合调查”,比如之前口行基于涉密考虑拒绝DOC对电子信贷系统进行核查;拒绝提供2013年版的出口买方信贷管理办法,致使其认为无法对本项目进行透彻的理解;未提供本项目的申请样本文件及相关合同;未能证明除进口客户外的受益方进口银行的获益情况等等。

DOC这一蛮横的做法在耐腐蚀钢反补贴案(Certain Corrosion-Resistant Steel Products,C-570-027)中体现的尤为明显。DOC在该案的初裁中已明确认定应诉企业在调查期内未受益于本项目,并且在2015年11月的政府实地核查中也得以验证。当时,DOC通过对应诉企业的所有美国客户进行随机抽样,要求口行对抽中的美国客户进行现场系统查询,最终发现确无本项目的申请及使用记录。

在该案的核查中,中国商务部及口行给予了充分的配合,包括对项目目的背景、信贷发放程序、相关法规的解释以及内部电子系统的描述等等。但是DOC在项目已被核查的情况下出尔反尔,忽视核查结果并推翻初裁决定,声称口行未提供出口合同样本、本项目的申请及批复文件等与本项目相关的格式文件,从而认为中方政府“未尽最大能力配合调查”。

美国国际贸易法院裁决

对于DOC在反补贴调查中对中国企业这一不公平做法,中国应诉企业诉诸于美国国际贸易法院(Court of International Trade,以下简称“CIT”),意图通过司法审查程序获得纠正和救济。截至2018年年底,CIT共做出四起对中方有利的裁决,否定了DOC对出口买方信贷项目滥用AFA的做法。该裁决分别涉及美国对华充气工程轮胎(OTR tires)2014年度行政复审(C-570-913)、美国对华光伏电池(I)2013年和2014年度行政复审。按CIT裁决日期的先后,现将裁决主要要点梳理如下。

一、美国对华光伏电池(I)2013年度反补贴行政复审(Slip Op. 17-106)

裁决时间:2017年8月18日

案件事实:2016年7月,DOC发布终裁公告,认定强制应诉企业晶澳太阳能科技有限公司因提交了美国客户未使用买方信贷的声明,被裁定未享受本项目。申请人Solarworld Americas,Inc对此提出上诉。

法院对本项目裁决内容:CIT支持了DOC的做法,认为尽管中国政府在反补贴行政复审中未充分配合,但是晶澳所提交的声明应视为本项目的重大信息证据。

此外,法院着重强调,“今后的案件中,在有其它证据存在的前提下,DOC不得仅以中国政府不合作为由而适用AFA。”

二、美国对华充气工程轮胎(OTR tires)2014年度反补贴行政复审(Slip Op. 18-140)

裁决时间:2018年10月17日

案件事实:2017年8月,DOC发布修订后终裁公告,其中出口买方信贷项目适用AFA,裁定10.54%补贴幅度。强制应诉企业贵州轮胎和徐工轮胎对此提出上诉。

法院对本项目的裁决内容:CIT认为,DOC在适用AFA的前提必须是存在重大信息证据的缺失。而本案中,中国政府、应诉企业已充分回答了商务部的问卷,且美国进口商客户也提供声明,说明了并未享受该项目。因此DOC对本项目适用AFA的裁决无确凿证据支持。

此外,法院引用了光伏组件2013年行政复审裁决中方的回应,着重强调DOC不应在有可用信息的情况下仍适用AFA推定。否则单纯出于制止或惩罚应诉方不配合调查为目的,将致使该补贴裁决确立基础不准确。

三、美国对华光伏电池(I)2014年度反补贴行政复审(Slip Op. 18-166, 18-167)

裁决时间:2018年11月30日

案件事实:2017年7月,DOC发布终裁公告,其中出口买方信贷项目为5.46%的补贴幅度,该补贴幅度来源于本案第一次年度复审中的“政策性贷款项目”。强制应诉企业阿特斯和天合光能对此提出上诉。

法院对本项目裁决内容:CIT对DOC的做法进行了直接的批驳,认为DOC应当详细解释,(1)中国政府没有配合提供什么信息才导致适用AFA,以及什么事实或信息让DOC作出AFA的推定,认为应诉企业享受了本项目;(2)为什么应诉企业提供的美国客户声明无法被核查。

从法院裁决内容可以看出,DOC未充分论证本项目适用AFA推定这一做法是不合理的,应当在重新裁决中对CIT的上述两点要求进行回复和详细分析,而非简单地重复以往的一贯做法。

总 结

综上所述,可见美国对华反补贴案件中对本项目滥用AFA推定,无视中方政府和应诉企业的努力,在未充分考虑证据材料且未正确分析论证的情况下,简单以缺失部分信息为由滥用AFA规则,做出对中国企业不利的认定。

道阻且长,行则将至。在CIT最近裁决支持中方企业的良好背景下,口行突破性的配合工作极大提升了本项目完全突破的可能性。为改变美国商务部这一歧视性、不公正的做法,一方面中方政府对外应积极与美国商务部交涉,沟通本项目的证据材料问题;对内与口行联系,确定统一答复口径,在不涉密的情况下,进一步开放本项目的核查工作;另一方面,中国企业在遇到不公正待遇时也应发挥主观能动性,积极寻求司法救济的途径维护自身权益。

(作者单位:北京市瑞银律师事务所)


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