2021年8月26日（美东时间），美国财政部外国资产控制办公室（OFAC）宣布与中国某银行的英国全资子公司（以下简称“A银行”）就后者显著违反《苏丹制裁条例》（Sudanese Sanctions Regulations, SSR）的行为达成和解，A银行需缴纳共计2,329,991美元的和解金。

一、 该案概况

根据和解协议，自2014年9月4日至2016年2月24日，A银行通过美国金融系统处理了111笔涉及苏丹共计40,599,184美元的商业交易，该行为显著违规（apparent violations）；但由于A银行对其上述行为进行了自愿披露（volunteer disclosure），OFAC认定该案“并非情节严重”（non-egregious case），从而对A银行从轻处罚，要求其缴纳2,329,991美元的和解金。

A银行在开展内部回溯审查时发现自身曾利用美国金融系统为两个与苏丹有关的客户提供金融服务。其中一个客户是在苏丹境内设有分支机构的某外非苏丹实体X，该分支机构自2014年起代表X对A银行发布指令并对账户授权签字。A银行从X收到的书面文件中载有其苏丹分支机构的地址。A银行还为当时疑似位于苏丹的其他收款人处理了特定交易。另一个客户是非苏丹实体Y位于苏丹的子公司。该子公司已在A银行“客户尽调”（KYC）过程中披露了其位于苏丹的注册地址。

A银行的内部客户数据库未对上述2个客户在名称或地址栏注明其与苏丹的关联，且A银行在处理上述2个客户的交易时向美国代理行发送的SWIFT报文中并未提及苏丹。此外，A银行的工作人员在知悉上述2个客户与苏丹存在关联时，并未对与苏丹有关联的账户和交易文件进行评估及上报。

二、 和解金的计算与考量因素

OFAC在《经济制裁执法指南》中（Economic Sanctions Enforcement Guidelines，下文称“《指南》”）对情节是否严重进行了区分。根据《指南》，OFAC建立了双轨制的处罚评估办法，在“非情节严重”案件中，若显著违规的主体向OFAC进行自愿披露，OFAC将从轻处罚，其行政罚款的基数将为违规/法交易金额的一半。OFAC在判断案件情节是否严重时需考量：1）行为主体故意或过失（willful or reckless violation of law）；2）行为主体对违规/法行为的主观认知（awareness of conduct at issue）；3）对制裁项目保护法益的损害程度（harm to sanctions program objectives）；4）行为的具体特征（individual characteristics）。其中OFAC特别强调第1）、2）两点的判断。

OFAC对该案认定了如下4项从重情节：1）A银行在账户和交易信息显示与苏丹有关联后仍经美国金融系统为苏丹境内的主体处理有关交易，该“轻率”行为（reckless disregard）违反对美国制裁项目的注意义务；2）A银行处理前述交易的特定工作人员知悉相关交易与苏丹境内的主体有关联；3）在至少一年半的时间里，A银行处理了金额共计约4,060万美元的111笔付款交易，为当时受到美国全面制裁的苏丹带来了经济利益；4）A银行是处理国际交易的成熟的金融机构（应充分知悉苏丹制裁项目下的交易风险）。

OFAC对该案认定了如下3项从轻情节：1）A银行此前未违反美国的制裁规定，在该违规行为的最早交易日期之前的五年内，其并未受到OFAC处罚或违规通知；2）A银行对违规行为进行了回溯审查并自愿披露，配合了OFAC的执法调查，并签订了时效延长协议（Tolling Agreement）；3）A银行自发现显著违规行为以来，其已采取了一些补救措施，具体包括：

● 在管理层建立合规委员会，并向董事会汇报工作；

● 每年按照业务线进行一次全行的制裁风险评估，评估措施包括风险监控、内部审计、征求外部顾问的意见等；

● 在全行范围内实行统一的客户尽职调查制度，以加强内部管控；

● 基于员工的职位和业务线对全行员工进行制裁合规培训；

● 改进合规政策和流程，以更好地遵守美国的制裁规定。

根据和解协议，A银行案自愿披露了“非情节严重”的案件，因此其行政罚款的基数为交易金额的一半，最终OFAC要求A银行缴纳2,329,991美元的和解金。

三、 苏丹制裁项目概述

除苏丹达尔富尔地区（Darfur）除外，OFAC针对苏丹其他地区的全面制裁项目现已撤销。2017年1月13日，美国时任总统奥巴马签署第13761号行政令（后被第13804号行政令修订），奥巴马表示由于苏丹政府的积极举措，苏丹制裁项目所依据的情形已发生重大改变，若苏丹政府在2017年7月12日之前维持、加强前述积极举措并符合美国的审查要求，则自2017年7月12日起撤销此前行政令中涉及苏丹制裁的特定内容（包括第13067号的第1节、第2节以及第13412号行政令的全部内容）。2017年7月11日，美国时任总统特朗普签署第13804号行政令，将第13761号行政令规定的审查期延长至2017年10月12日。

2017年10月12日后，美国撤销对苏丹的特定制裁，并将此前依据被撤销的行政令指定的被制裁人员从OFAC的特定指定国民清单（SDN清单）中移除。除特定情况外，美国主体可以从事与苏丹相关的交易。此外，OFAC于2018年6月29日从《联邦法规汇编》（Code of Federal Regulations，CFR）中删除SSR；但前述撤销并不影响第13067号行政令宣布的关于针对苏丹政府的美国国家紧急状态（该国家紧急状态持续有效），亦不影响第13400号行政令对苏丹达尔富尔地区实施的制裁。2020年12月14日，美国撤销关于苏丹“支持恐怖主义”的决定，因此《恐怖主义政府制裁条例》（Terrorism List Governments Sanctions Regulations，TLGSR）及《改革贸易制裁和促进出口法》（Trade Sanctions Reform and Export Enhancement Act of 2000，TSRA）第906(a)(1)节项下的制裁不再适用于苏丹。

然而撤销对苏丹的特定制裁并不影响OFAC对2017年10月12日之前发生的任何违反SSR以及TLGSR规定的行为开展调查及处罚。OFAC有权对企业的违规行为进行追溯调查和处罚，其执法活动并不受限于制裁项目是否现行有效。

四、 深度剖析

（一）制裁核心及“美国连接点”

根据和解协议，A银行通过美国的代理行处理涉及苏丹的交易，由于A银行并未对前述涉及苏丹的客户进行标注，以致A银行传送给美国银行的SWIFT报文中并未提及涉及苏丹的内容，美国代理行因此违反了美国制裁规定向苏丹提供了金融服务。

美国执法单位（例如OFAC）对违反美国法律/规的行为（例如此处A银行的违规行为）进行监管、处罚的前提是违规行为存在“美国连接点”。常见的“美国连接点”包括美国主体、在美国境内、使用美国的金融体系。

A银行利用美国代理行（系美国主体）、依赖美国的金融系统处理涉及当时被全面制裁的苏丹的交易，此处的美国代理行及美国的金融系统均构成“美国连接点”。

（二）使用SWIFT系统并不必然构成“美国连接点”

在排除其他“美国连接点”的情况下，仅仅使用SWIFT系统进行报文传输并不意味着使用美国金融系统，并不必然构成“美国连接点”。SWIFT全称为“环球同业银行金融电讯协会”，总部位于比利时布鲁塞尔，是标准化的报文传输机构，为金融机构间的信息传递提供通道，能同时处理人民币、港币、美元、欧元等十多种货币的电文。SWIFT交换信息流，并不涉及划拨银行账户资金。不同国家的清算系统通过划拨银行账户资金完成清算和结算。例如美国由纽约清算所银行同业支付系统（CHIPS）为企业间和银行间的境外美元支付提供清算和结算服务，由联邦储备通信系统（Fedwire）提供境内美元支付提供清算和结算服务；而中国则是由跨境人民币支付系统（CIPS）完成跨境结算，目前SWIFT与CIPS之间为互补而非竞争关系。目前CIPS系统的直接参与者均为境内机构，境外机构仍需通过SWIFT接入CIPS系统。此外，加入清算系统的银行被称作清算系统的直接参与行，非直接参与行通过直接参与行间接接入系统。例如，中国一家非直接参与行（甲）若需进行美元结算，或会通过一家CHIPS直接参与行（乙）开立账户，甲作为代理行帮助乙在清算系统进行美元结算，而甲乙之间通常采用SWIFT系统传输报文。

SWIFT仅为传输报文/信息的工具，使用SWIFT并不必然构成“美国连接点”，构成“美国连接点”的关键在于CHIPS系统对于美元的清算及结算服务。在英属阿拉伯商业银行（“BACB”）就违反美国《苏丹制裁条例》的行为与OFAC达成和解的案例中，BACB在美国未设立任何分支机构、未在美国境内开展任何业务，但OFAC称BACB通过美国金融系统支付了72项与苏丹相关的大额资金，总计逾190,700,000美金。

具体而言，BACB于2006年在X银行（非美国金融机构）设立了美元往来账户，此后BACB从欧洲的非美国金融机构向该帐户大额汇入美元。而上述欧洲金融机构为了能够完成上述美元电汇，通过各自的美国代理行或位于美国境内的分支金融机构进行了以美元计价的转账。在资金进入BACB在X银行的美元账户后，BACB使用该等资金处理涉及苏丹的交易。

五、 对中国金融机构的合规建议

美元作为最主要的国际储备货币，美国政府基于其对美元的垄断，在支付和清算环节对不合规的对方实施制裁。在无法避免处理美元交易的情况下，建议中国金融机构在开展涉及美国经济制裁敏感国家/地区的业务时，应当严格履行尽调义务，对交易链条中涉及的高风险地区的主体的信息以及资金来源、流向、用途等进行深入的背景调查，必要时引入专业人士进行分析，当且仅当能够排除合规风险时，方可开展交易，并应如实标记潜在的制裁敏感信息（包括但不限于客户位于敏感国家/地区的地址信息）。积极而完善的尽职调查亦可以证明金融机构主观上不存在违规意图，至少可以避免潜在的刑事责任。

中国金融机构应当积极关注OFAC针对金融机构所开展的制裁案例，并针对涉案违规活动开展内部审核、评估、更正，以确保内部不存在明显的违规问题。此外，建议中国相关金融机构研究OFAC制裁案例中的从重、从轻情节，并有针对性地提升、完善自身的合规制度和流程。相对完善、有效的合规体系能够降低被制裁风险，在面临相关机构处罚时，或可因积极履行合规义务而被从轻处罚或者达成较低的和解金额。

自愿披露、配合调查、救济措施等是OFAC主要考虑的从轻情节。中国金融机构若通过自查发现存在可能违反美国规定的情势，应在专业人士的评估下，综合考虑是否向美国执法机构进行自愿披露，但前提是遵守中国法项下关于数据出境的相关规定。