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时建中:中国反垄断监管效能不断提升

来源:光明日报 责任编辑:赵娜 2021-09-29 16:30:47

近期,针对一些平台企业存在野蛮生长、无序扩张等突出问题,我国加大反垄断监管力度,依法查处有关平台企业违法行为。中央全面深化改革委员会第二十一次会议指出,防止资本无序扩张初见成效,市场公平竞争秩序稳步向好。

与此同时,为贯彻落实党中央、国务院决策部署,加强平台经济领域反垄断监管,完善监管规则,引导平台经济领域经营者依法合规经营,促进平台经济规范有序创新健康发展,在总结我国执法实践经验和借鉴其他国家和地区做法的基础上,根据反垄断法等有关法律规定,国务院反垄断委员会制定出台《国务院反垄断委员会关于平台经济领域的反垄断指南》。通过相关执法工作和制度建设,我国反垄断监管效能不断提升。

一、坚持监管规范与促进发展并重是一以贯之的监管原则

平台经济是生产力新的组织方式,是经济发展新动能,对优化资源配置、推动产业升级、拓展消费市场、稳就业等具有重要作用。为此,有关部门出台了一系列促进平台经济规范健康发展的措施,如优化完善市场准入条件,推进平台经济相关市场主体登记注册便利化、合理设置行业准入规定和许可、加快完善新业态标准体系,降低企业合规成本;创新监管理念和方式,探索适应新业态特点、有利于公平竞争的公正监管办法、科学合理界定平台责任、维护公平竞争市场秩序;建立健全协同监管机制、积极推进“互联网+监管”,实行包容审慎监管;鼓励发展平台经济新业态,积极发展“互联网+服务业”大力发展“互联网+生产”、深入推进“互联网+创业创新”;优化平台经济发展环境,加强政府部门与平台数据共享、推动完善社会信用体系、营造良好的政策环境,夯实新业态成长基础;切实保护平台经济参与者合法权益,强化平台经济发展法治保障。基于这些政策措施,我国平台经济快速发展,推动技术和产业变革朝着信息化、数字化、智能化方向加速演进,有助于贯通国民经济循环各环节,在经济社会发展中的地位和作用日益突显。

同时,我国平台经济发展也存在一些问题,有的平台企业发展不规范、存在风险,平台经济发展不充分、存在短板,监管体制不适应等问题也较为突出。对此,2020年12月召开的中央经济工作会议把“强化反垄断和防止资本无序扩张”列为2021年经济工作的重点任务,提出“国家支持平台企业创新发展”、并且要“依法规范发展”。今年3月召开的中央财经委员会第九次会议强调,要“坚持发展和规范并重,把握平台经济发展规律,建立健全平台经济治理体系”,规范是发展的前提,发展是规范的目标。前不久召开的中央全面深化改革委员会第二十一次会议审议通过了《关于强化反垄断深入推进公平竞争政策实施的意见》,再次强调“坚持监管规范和促进发展两手并重、两手都要硬”,以监管规范保障发展和促进发展。

二、防止资本无序扩张,促进各类资本规范健康发展

“强化反垄断和防止资本无序扩张”是平台经济领域重点监管任务之一。正确理解“防止资本无序扩张”的要点是“无序”而非“扩张”。简而言之,资本可以扩张,但不能“无序”。任何把“防止资本无序扩张”解读为“防止资本扩张”的看法和做法都是错误的,甚至是与“两个毫不动摇”的方针政策背离的。“扩张”是资本的固有特性,有序的资本扩张能够激发市场的活力和创新热情,对促进行业的转型升级具有积极意义。但如果放任资本密集的平台企业热衷于“烧钱补贴”“流量变现”等资本游戏,不仅会导致供应链混乱、社会资源浪费、消费者权益受损,而且会引发市场垄断、产业失衡、创新受阻等严重后果。因此,有必要为资本扩张设置红绿灯,引导平台企业服从和服务于经济社会发展大局,并在促进科技进步、繁荣市场经济、便利人民生活、参与国际竞争中发挥积极作用。

除了资本无序扩张这一问题,在较长一段时期,平台经济领域的部分头部企业还凭借数据、算法、算力及资本优势,实施“二选一”“大数据杀熟”“掐尖式并购”等限制竞争行为,抑制创新,损害了消费者利益,监管机构坚持促进发展与监管规范并重的监管原则,加强反垄断执法,查处了违法行为。这并不是不再支持平台经济发展,而是在净化平台经济领域的竞争环境,优化平台经济领域的创新环境,保障平台经济更加健康地高质量发展。

在正确理解加强反垄断和防止资本无序扩张的基础上,还要认识到,保障各类市场主体公平参与市场竞争,营造公平竞争的营商环境,需要强化反垄断、深入推进公平竞争政策实施。一方面,反垄断执法司法要平等适用于所有企业,对内资外资、国有企业和民营企业、大企业和中小企业、互联网企业和传统企业一视同仁;另一方面,要深入推进公平竞争审查制度,打破各种“卷帘门”“玻璃门”“旋转门”,在市场准入、审批许可、经营运行、招投标等方面进一步破除壁垒,健全支持民营企业发展的法治环境、政策环境和市场环境,细化量化政策措施,制定相关配套举措,使有关鼓励、支持、引导非公有制经济发展的政策落地落细落实,保障民营企业依法平等使用资源要素、公开公平公正参与竞争,为民营企业打造公平竞争环境,增强民营企业对各项政策的获得感。

三、加快建立全方位、多层次、立体化监管体系,进一步提升监管效能

中央全面深化改革委员会第二十一次会议提出,要加快建立全方位、多层次、立体化监管体系,实现事前事中事后全链条全领域监管,堵塞监管漏洞,提高监管效能。

平台经济的竞争具有高度动态属性,反垄断执法要把握平台经济领域技术和商业模式变革快、创新周期短和动态竞争等特点,进行必要的竞争效果分析。平台经济是集成式经济,通过信息通信及数字技术将许多法律关系集成到一起。消费者线上消费只要按几个键下去,就会触发平台服务法律关系、商品买卖或者服务法律关系、资金流转法律关系、物流服务法律关系等诸多法律关系的产生、变更或者终止,反垄断执法要准确解构这些法律关系。由于平台经济及其竞争行为的特殊性,相关市场的科学界定、市场支配地位的综合认定、违法行为的依法取证、竞争效果的充分分析、行政处罚宽严相济的权衡,反垄断执法机构均需根据平台经济的发展状况、规律和特点,结合案件具体情况,强化竞争分析和法律论证,增强反垄断执法的针对性和科学性。因此,平台经济领域的反垄断执法,对监管效能提出了更高的要求。

反垄断法的任务是反对市场垄断,打破行政性垄断,构建统一开放、竞争有序的全国大市场,这就意味着反垄断的执法权属于中央事权。同时,反垄断执法具有高度的专业性和复杂性,中央事权有助于积累执法经验,提升监管效能。加快建立全方位、多层次、立体化监管体系,应以中央事权为基础,健全并不断完善反垄断执法体制,探索多层次的反垄断中央事权的地方实施机制;实现事前事中事后全链条全领域监管,应在严格执行反垄断法有关反垄断调查和审查法定程序的前提下,探索反垄断行政指导制度,建立企业竞争合规激励机制;应加大监管科技建设力度,运用大数据、区块链、云计算等数字技术赋能市场监管,提升事前事中事后全链条全领域智能监管效能,不断向智慧监管迈进;针对数字经济的特征及其对反垄断法的新需求,增加相应制度规范,加快健全数字经济公平竞争监管制度;平台企业的商业模式初步定型,头部巨型平台企业具有数据、算法、算力及资本优势,需要转型监管理念,积极监管、协同监管、审慎监管和依法监管相结合。当然,更重要的是,要实现反垄断监管工作的常态化。

(作者:国务院反垄断委员会专家咨询组成员、中国政法大学副校长时建中,来源:光明日报)

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