美国开国先贤基于对“人性本恶”的假定，曾设计出一套有别于欧洲传统的权力制衡系统，即通过三权分立的“低效民主”，来防范体系本身崩坏。再加上政党制约、“司法独立”以及媒体监督，以弘扬国内思想领域的多元主义。这套做法在预见美国内政外交决策的程序冗赘之同时，至少包容了外交派系的理念与建言竞争，帮助美国最高当局在外交决策时获得了更多的政策选择，也曾经促进过美国的理性治国，是美国攀登世界高峰的一个制度性因素。

参与美国外交派系的行为者多种多样。传统意义上，首先包括美国外交的法定掌门人即以白宫为首的行政当局。同时，美国也允许国家立法机构在一定程度上介入外交立法，以限制行政部门对外行为的自由裁量。通常，美国国会的这类介入是补充与平衡而非颠覆行政当局的外交授权。此外，美国的媒体、智库与知识界也经常在一定程度上介入国家公共政策的辩论，其人士也不时通过“旋转门”进入政府直接操盘外交事务。

当然，资本在美国国家重大决策时从不会缺席，近年来美国大公司尤其是大数据公司正日益明显地影响着公众对于包括外交在内的公共事务的认知，这经由政治运作必然会反映在对美国各级民意代表的选择中，最终影响到美国总统的产生过程。

然而，这套繁琐冗长的“民主”戏法在当代正面临越来越大的冲击，美国曾颇为有效的对外政策“行政主导、两党一致”的道统正受到严重冲击。无处不在的党争极化已不再把外交派系的政策竞争视作国家对外行为的自我完善进程，而是作为国内权力斗争的工具。

如果说在“冷战”期间鉴于苏联的存在及其施加的竞争压力，美国国内的外交派系尚能一致对外，那么在“冷战”结束之后美国的国内政治斗争就已开启自由放飞的模式。从克林顿到拜登，美国先后有两党的五位总统交替登场，他们一概采取了后朝颠覆前朝的做法，这使美国的对外关系不断出现断裂与位错，甚至使得美国的盟国也难以适从，这在特朗普执政期间尤为明显。

特朗普时期的美国接连退出各种国际组织和规约，不仅损害了美国的国际公信力与领导力，也严重损害了地区安全与全球发展，是对二战结束以来长达70年美国外交自由主义理念的彻底颠覆。拜登上台后，美国山头林立的外交派系有增无减。在当下，尽管民主、共和两党对制约中国的大致认知趋近，但对如何对付中国的见解却大相径庭。美国行政部门内部既有一众“知华派”，也有某些“强硬派”。这给拜登发挥与引领一干大将的智慧以更多机会，也对其平衡与协调其内阁的政令一致以更多挑战。拜登上台以后首先着手的就是自身内阁的政策协调，以及恢复同盟国的伙伴关系。但在对华关系上，鉴于美国趋于严峻的舆论环境与总体牵制，拜登方面采取了“一看、二慢、三通过”的谨慎做法，渐进性地发起和恢复与中国的多项对话。应该说，在美国外交派系斗争恶性化、劣质化的当下，中美关系要重回健康稳定发展的正确轨道面临不少障碍。

不过，美国外交派系的恶性竞争还远未止息。目前美国国会中那些在围绕制约与制裁中国问题上十分活跃的人士，虽然在本质上与行政部门制衡中国的目标一致，但在打压中国的方式与力度上却屡屡出击，大有取代行政部门制定对华政策之势。据悉，美国国会尚有多项制约法案有待表决，而其中任何一项的通过，都将限制行政部门开展对华外交的宪法授权，阻碍拜登方面在外交领域的施政空间。这种情况，不仅给中美关系的转圜带来了困扰，还在本质上给美国自己的外交政策制定带来了严重的负面牵制。

本来，美国开国先贤设计的国内权力制约，是为了避免政策出台出现严重失误。在越战期间，美国政府内部的反战势力曾与媒体合作，揭露当局谎报军情以延续战争，从而激起民众的反战意识并促进了战争的尽早结束。即使在本世纪美国开展“反恐”战争以来，仍有斯诺登揭露美国当局以“反恐”为由非法监控美国民众甚至盟国政府。这类在美国重大对外政策议题上自爆其丑从而激发国内辩论进而改善国家相关政策的做法，是美国自我纠错的良性机制。美国外交派系的此类良性竞争，在整体上有利于美国公共政策的不断纠错。

但是，过度竞争、恶性竞争、假公济私、为竞争而竞争的行为则超出了竞争服务于美国对外政策完善的初衷，其后果必定损人损己。中美关系在经过了几年的动荡之后，需要两国的有识之士提高警觉，谨防美方外交派系恶性竞争。中美关系的大船，必须坚守在维护两国人民共同利益的航向上。

（作者：复旦大学教授沈丁立，来源：环球时报，时间：2021-10-27）