全球矿业治理的现实困境与中国的未来选择

来源:《国际经济评论》 责任编辑:翟淑睿 2020-06-05 14:47:12

全球治理自上世纪90年代被提出以来,已经成为国际性组织和非政府机构参与解决全球性问题的重要方式。矿业作为重要的原材料,通过冶炼加工进入制造业供应链,整个过程将非洲等上游资源国与中国等中游冶炼加工国和欧美等下游消费国联系起来。由于涉及诸多政治和社会问题,矿业治理已经成为全球治理的重要组成部分。资源国普遍存在的风险、冲突、腐败、人权等社会问题也因此成为全球矿业治理的重点,并发达国家及其跨国公司正在利用这些治理规则构建新一轮竞争优势。当前全球矿业治理的重点正在转向供应链社会责任和可持续性管理方面,参与主体扩展到非政府组织(NGO)、媒体和企业等,关注的重点矿产品类从传统的“冲突矿产”(钨、锡、钽、金)进一步扩展到钴等其他品类,并且治理方式已经扩展到民间开展的审核认证等形式。

以影响新能源革命的重要电池材料钴为例,2016年国际人权NGO“国际特赦组织”发布一份人权调查报告,曝光刚果(金)钴矿“手采矿”的童工现象,经西方媒体报道后引发了一系列后续影响,供应链下游苹果等企业宣布停止使用来自刚果(金)“手采矿”的钴,中断与中游中国冶炼企业的业务,开展供应链审核,引发钴价狂涨,拥有大型矿山的西方矿业巨头和贸易商获利丰厚,而中国相关冶炼企业股价大跌,业务受损,面临生存危机。而这一切,对于解决问题的源头,刚果(金)“手采矿”的童工问题却并没有帮助。同样是围绕人权开展的治理,为什么有的参与方受益,有的参与方受损?为什么为了解决童工问题而采取的措施却对童工问题的解决起到反作用?当前全球矿业治理为什么无法有效解决现实问题,存在什么困难?背后原因是什么,未来应该如何变革?这是当前亟待解决的问题,也是本文试图思考和回答的问题。

目前国内关于全球治理的研究非常丰富,但是有关全球矿业治理的研究还相对较少。在知网以“全球治理”为检索对象,文献5686条,其中与矿业相关的仅5条;以全球矿业治理为检索对象,仅9条;在CSSCI数据库检索得到498篇全球治理相关文献,但没有关于全球矿业治理的文章。虽然矿业只是一个很小的领域,但全球矿业治理规则却不仅影响矿业本身的发展,还影响大量使用矿产资源的电子信息行业和新能源行业,与我国战略性新兴产业的发展息息相关;同时全球矿业治理涉及我国“一带一路”倡议所涉及到的一些重点国家和地区,因此,为我国“一带一路”倡议的落实和可持续发展也带来挑战。本文将从全球矿业治理的现状、困境入手,立足中国参与全球矿业治理并为中国对外矿业发展构建良好的国际环境这一目标,探寻中国参与全球矿业治理的未来选择。

一、全球矿业治理的现状

本文研究的全球矿业治理主要是指由相关国际组织、各国政府、行业组织、非政府组织及矿业上下游企业围绕矿产供应链全过程存在的各种问题而形成的一系列的制度安排及相关实践与行动。其中涉及到矿产品从采掘、运输、处理到贸易、冶炼、加工、形成中间产品和最终产品、以及回收利用这一完整供应链,这些与资源国经济社会发展、矿产品国际贸易与投资自由化都高度相关。

过去,全球矿业治理中的采购国主要关注矿产的供给和保障,资源国主要关注本国矿业发展如何带动国内经济发展。随着中国等新兴经济体及其矿业企业的发展壮大,中国在非洲等资源富集地区的投资和影响力不断提高,对传统西方矿业企业的盈利带来巨大挑战,矿业竞争格局发生变化,也对国际贸易和投资产生重要影响。由发达国家及其跨国公司主导的一些新的全球矿业治理规则被提上议事日程,其中冲突矿产问题、透明度和反腐败、人权、环境、社区等可持续发展相关议题成为全球矿业治理关注的重要内容,发达国家及其跨国公司正在通过全球性的标准与规则来调节全球矿业运作中的各种复杂关系、解决矿业发展面临的相关问题,重构全球矿业发展的国际秩序。

(一)冲突矿产议题的影响不断扩大

避免矿产开发助长冲突是国际社会关注的一个重要问题,在受冲突影响地区的矿产开发尤其受到关注。

2010年,美国通过《多德—弗兰克华尔街改革和消费者保护法》(简称多德-弗兰克法案),其中第1502条款要求凡在美国上市的企业须采取充分的尽职调查,并向美国证监会提供报告,说明其产品是否涉及冲突矿产问题。该条款将冲突矿产定义为“产在刚果民主共和国东部极端暴力地区、在武装冲突和侵犯人权情况下所开采的钨、锡、钽和黄金(3TG)及其衍生矿物,以及由国务卿决定的任何其它矿物或其衍生物”,目前涉及的冲突矿产来源区域主要为刚果(金)及其周边9个国家。

2010 年,经济合作与发展组织(OECD)发布《受冲突影响和高风险区域矿石负责任的供应链尽职调查指南》,旨在建立透明的矿产供应链以及可持续的公司参与矿业的机制,防止矿产开采和贸易引发冲突、侵犯人权和造成不稳定,帮助避免矿产采购活动助长冲突。基于该指南,OECD和大湖区国际会议(ICGLR)联合发布《尽职调查指导方针:迈向无冲突矿产供应链》,旨在为非洲大湖地区受冲突影响的锡、钨、钽、金矿供应链尽职调查提供具体步骤,强调供应链的可追溯性和透明性。

同时由于电子信息和通信行业大量使用冲突矿产涉及的品类,在美国《多德-弗兰克法案》1502条发布后,美国的电子行业企业联盟(EICC)与信息通信行业团体(GeSI)联合发起了负责任矿产计划(Responsible Minerals Initiative),帮助企业在其供应链冶炼厂环节开展审核,促使上市公司证明其符合《多德-弗兰克法案》1502条的要求。

美国提出的“冲突矿产”概念也引发了其他发达国家的关注。2013年6月,八国集团(G8)峰会重申支持关于冲突地区矿产的负责任采购行为。2014年3月,欧盟开始探讨冲突矿产立法问题。2016年11月,欧盟理事会、欧盟委员会与欧洲议会就冲突矿产法律草案达成一致,明确欧盟关于冲突矿产的立法将参照OECD《受冲突影响和高风险区域矿石负责任的供应链尽职调查指南》。2017年2月,欧洲议会批准了冲突矿产法案,明确从2021年起,除最小进口商外,欧盟所有锡、钨、钽、金及其矿石进口商必须对其供应商进行尽职调查,大型生产企业也必须公布监控其原料来源的计划。该规定适用于所有受冲突影响地区以及高风险地区,其中将刚果(金)及大湖区列为典型。

从目前的情况看,对“冲突矿产”的关注将依然是未来一段时间全球矿业治理的重点,并且范围有进一步扩大的趋势。

(二)透明度议题不断深入

由于非洲等一些资源富集国在矿业开发方面缺乏透明度,公司向政府缴纳的税金和费用与政府的收入不透明,腐败问题丛生,同时新兴经济体大量进入非洲等地区,也给传统的西方石油和矿业等企业的运营带来挑战,因此英国某石油公司建议时任英国首相布莱尔加强在透明度领域的治理。2002年,英国首相布莱尔在约翰内斯堡可持续发展峰会上提出了“采掘业透明度倡议”(The Extractive Industries Transparency Initiative,EITI),2003 年,英国政府在伦敦召开了EITI的兰开斯特宫会议,部分国家政府、企业和社会组织参加了会议。会议通过了EITI的原则和执行标准,加强采掘业的付款和收入透明度。EITI的基本要求是石油、天然气和采矿等采掘业企业以大众可获得、全面、易懂的方式,定期向社会公布所有向政府缴纳的实质性付款,同时由相关国家的政府公布其从石油、天然气和采矿公司收到的所有实质性收入,再由社会组织作为第三方对付款和收入进行对比核查,确认两者是否一致。目前EITI的努力方向是披露每一采掘业项目的合同信息以及最终受益人信息。

从全球范围看,采掘业透明度议题获得了诸如英、美、加、德等发达国家的支持和认可。2003 年,八国集团在埃维昂发表了《反腐败和提高透明度宣言》。2013年,欧盟通过了《会计和透明度指令》,强制要求欧盟的油气和矿业、林业公司进行信息披露。加拿大政府于2014年11月通过了《采掘业透明度措施法案》,强制要求石油和采矿业等采掘类企业披露支付给本国及外国各级政府(包括原住民团体)的费用。2014年美国加入EITI,并明确要求采掘业上市公司披露其向政府缴纳的税费,但2017年特朗普政府宣布美国退出EITI,目前EITI网站的成员列表中已经没有美国。2014年英国加入EITI,并进一步延伸透明度内容,披露采掘业项目最终受益人信息。

(三)人权、环境、社区等可持续发展议题成为矿业治理规则和实践的主要内容

当前,全球有大量涉及人权、环境、社区等可持续发展内容的倡议、标准和工具,广泛应用在包括矿业在内的各个行业,如2011年联合国人权理事会通过的《工商业与人权指导原则》为预防和应对工商企业侵犯人权问题提供了全球标准,矿业是重要应用领域;同时也有一些规则是专门针对矿业领域,如2010 年OECD发布的《受冲突影响和高风险区域矿石负责任的供应链尽职调查指南》,其中除了关注冲突矿产议题,还特别关注了人权问题,强调对人权的尽职调查。

除了联合国层面和国际性组织制定的相关规则,行业组织和非政府组织也积极参与人权等领域的治理。2006年成立的负责任采矿保证倡议组织(Initiative for Responsible Mining Assurance)制定了有关采矿方面的环境和社会问题的标准,定义了在工业范围内的负责任采矿需要具备的良好实践,为独立审计师提供了负责任矿产评价的基准。2012年,国际矿业与金属理事会(ICMM)发布《将人权尽职调查融入企业风险管理指南》;2016年,负责任矿业基金会(The Responsible Mining Foundation,RMF)主张矿产的开发应有利于经济发展、改善民生,并尊重资源国的生态环境,同时让矿业企业获得公平收益,并据此发布了负责任矿业指数,对大型跨国矿业企业在经济、环境、社会和治理(Economic、Environment、Social and Governance,EESG)等方面的政策和实践进行评估,以此推进负责任采矿;2018年,负责任采矿保证倡议组织(Initiative for Responsible Mining Assurance)发布了《负责任采矿保证标准 2018》。

除了通过发起倡议或制定标准来推动矿业治理之外,还有一些非政府组织通过发布调查报告等行动来推动全球矿业治理。如前文所述,2016年“国际特赦组织”组织发布的童工问题调查报告,经西方媒体报道后引起强烈关注并产生一系列后续影响,并进一步推动了下游电子信息、通信以及新能源汽车等行业对童工等人权问题的关注。

(四)全球矿业治理的参与方在不断增多

当前全球矿业治理的参与主体不断扩展,治理规则也不断增多,主权国家、国际组织、行业组织、非政府组织、矿业企业、以及电子信息行业等矿业供应链企业及其联盟都在不断推动全球矿业治理规则的制定和实施。

以美国、欧盟等为首的西方发达国家或地区积极推动矿业透明度的提升,并将其通过立法的形式对上市公司或相关企业提出明确要求;联合国机构制定了工商业与人权的指导原则,并被广泛推广和应用,OECD出台专门针对《受冲突影响地区和高风险地区矿业供应链的尽职调查指南》,ICMM制定矿业可持续性十项原则,电子信息行业发起无冲突冶炼厂计划,负责任矿业基金会发布负责任矿业指数等。

总体而言,现有全球矿业治理呈现出“发达国家和地区主导,国际多边组织协调进行,行业组织、非政府组织和矿业供应链下游跨国公司积极推动,矿业供应链上游采矿企业和冶炼企业作为主要被治理对象”的治理模式。

二、全球矿业治理的现实困境及其对中国的影响

现有全球矿业治理的现状体现了全球治理的特点,多方参与共治,特别是发挥非政府机构和企业等的作用,取得了一定成效,但在治理中也暴露了一些问题,如在治理中更多强调社会和环境等发达国家所关注的议题,并且将其渗透到资源国的治理之中,忽视经济发展和能力建设等发展中国家关注的议题,使得资源国的经济发展并没有得到显著提升;发达国家根据自身发展需求和竞争需要,将规则的约束对象集中在矿业开发及冶炼环节,导致发展中国家的一些中小型矿业企业及冶炼企业不得不花费巨大的人力物力和财力来达到要求,使得治理规则的成本分摊不均,成本分担多数集中在上游企业以及冶炼企业;同时诸多治理规则的交叉重复,导致治理成本上升等一系列问题。这些问题产生的根源很大程度上来自于现有全球矿业治理中存在的权利结构困境、规则制度困境与利益分配困境,同时这些问题也对中国参与全球矿业治理产生了一定影响。

(一)全球矿业治理的现实困境

全球矿业治理面临的现实困境主要包括以下几个方面:

1、权利结构困境

权力等级制度塑造了全球治理的结构、根本目的和优先权。尽管发展中国家特别是新兴经济体和资源国等利益相关方有意识地积极参与全球矿业治理,但现实情况却是全球矿业治理依然存在不合理的权利结构安排,呈现比较明显的“中心-外围”结构。

一是主要发达国家及其矿业公司主导矿业治理的话语权。从殖民时期开始,西方发达国家以其拥有的政治、军事、经济方面的绝对优势,主要通过蛮横掠夺的方式获取殖民地区的矿产资源禀赋,以支持国内的工业化发展,而当时并没有良好的治理制度来规范这些行为,使得这些被掠夺过的城市在后来的经济社会发展中存在突出的可持续发展问题。但在中国、印度等发展中国家大量进入国际矿业开采和冶炼市场之后,发达国家及其跨国公司开始积极关注中国等国家对外矿业投资中的经济和社会问题,并基于西方的价值观和标准制定针对资源国采矿环节和下游冶炼环节的标准和要求,对资源国和中国等新兴经济体参与全球矿业市场竞争带来挑战。虽然这些规则也会同样作用于发达国家的跨国公司,但由于其大规模开采模式及在矿业价值链中的优势和位置,使得这些规则更多影响到中国等发展中国家企业的运营。无论是2002年英国及其石油公司联合发起的《采掘业透明度倡议》,还是2009年美国为应对金融危机提出并于2010年签署的《多德-弗兰克法案》中对冲突矿产的规定,都对全球矿业治理的领域和内容起到了决定性影响。

此外,发达国家及其矿业企业还影响着矿产品的定价权。成立于1876年的伦敦金属交易所(LME)作为全球最大有色金属矿产交易中心,对全球范围内有色金属的生产和销售影响巨大。以铜矿为例,全世界约70%的铜矿产量是以LME的正式挂牌价作为基准价格进行国际贸易,时至今日,LME依然在全球矿产品特别是有色金属矿产品的定价方面发挥主导作用。1933年挂牌成立的纽约商品交易所(COMEX)也从事矿产品交易,其对一些重要矿产品价格的影响也较大。中国金属交易则是1995年才开始在上海试点,后归入上海期货交易所,时间短,交易品种有限,且对矿产品定价的影响力较小。

通过原始资源、资本的积累,发达国家及其矿业企业具备了较强的经济和技术实力,在此基础上掌握了大量矿产品的定价权,并进一步影响了全球矿业治理的方向和规则制定。可以看出,主要发达国家对全球矿业治理的方向和内容具有突出的影响力和控制力,处于治理的“中心”地位。

二是受西方发达国家观念和认识影响的非国家行为体在全球矿业治理中发挥着重要作用。一方面,一些国际组织或者非政府组织等非国家行为体会提出矿业治理需要解决的问题,并争取各方支持,包括一些发达国家的资金支持;另一方面,这些非国家行为体又会积极支持发达国家政府提出的一些矿业治理规则。如2002年英国政府提出《采掘业透明度倡议》(EITI)之后,矿业供应链的透明度问题也成为更多国际机构和非政府机构关注的内容,有多个国际性非政府组织在推动矿业领域透明度工作,如EITI协会(EITI Association)、全球见证组织、公布酬金组织(publish what you pay)等都在积极推动EITI在全球特别是资源国的应用。2011年OECD发布的《关于受冲突影响和高风险区域矿石的负责任供应链尽职调查指南》,有效回应了美国2010年出台的《多德-弗兰克法案》关于冲突矿产的监管规定,并扩展到更大地域范围和更广泛的矿产品之中,通过全球推广受到了国际社会重视。

这些在全球矿业治理领域具有较大影响力的非国家行为体多数与发达国家有一定的关系,如OECD是发达国家俱乐部,很多国际非政府组织获得了发达国家的大量政府资金支持。一方面,非国家行为体需要通过自身积极参与全球矿业治理来谋求更广阔的国际影响力和国际地位,另一方面,由于其更大程度上反映了发达国家的核心利益,也会进一步强化发达国家在全球矿业治理方向和领域的主导权。

相对于发达国家及其跨国公司在全球矿业治理领域的“中心”地位,发展中国家,特别是相对落后的资源国在全球矿业治理中多属于被治理一方,如冲突矿产的治理主要被监管对象是冶炼厂及其上游供应链,多数位于发展中国家和资源国;EITI的监管对象是资源国,早期几乎所有成员都来自非洲等资源富集国,近年来才有英国、美国等少数发达国家加入。虽然发展中国家和资源国也有机会参与全球矿业治理规则的制定,但是由于规则制定意识薄弱和能力不足等各方面原因,对规则制定的影响不大,可能更多是参与意见反馈,对核心利益的影响力并不大,处于“外围”地位。可以说,在全球矿业治理中存在权利结构失衡状态,治理方和被治理方地位不对等,在全球矿业治理规则制定和实施中,被治理方的利益并未受到公正和合理的对待,以钴为例,一些供应链审核规则制定和实施机构及其参与人员并没有去过刚果(金),但是却在制定并实施针对刚果(金)钴的制度准则。

2、制度规则困境

全球矿业治理目标的实现取决于全球矿业治理规则的制定和相应的制度安排,现有全球矿业治理中的制度规则既包括国家行为体制定的规则,如联合国机构和各国政府部门发起支持的,也包括非国家行为体制定的各类制度规则,如其他国际性组织、行业协会、非政府组织以及企业发起支持的各类制度准则。但纵观各类治理规则,可以发现目前占据主导地位的制度规则其并不能很好的解决这些制度规则致力于解决的问题,或者实现全球矿业治理的相关目标,出现效率不高、指向不明、执行不足等问题。

一是规则的匹配度和适应性问题。从目前各国政府及相关行业协会、国际性组织、非政府组织颁布的一系列关于全球矿业治理的国际标准和规则可以看出,目前矿业治理落脚点主要归为几大类:人相关(劳工、人权、原住民、社区等)、环境相关(生态环境保护、生物多样性、污染防治等)和制度相关(无冲突、透明度、反腐败等);就治理目标而言,都是需要解决的问题,但就治理效果和效率而言,却存在一些问题。无论是国际规则和标准的制定,还是评估指标的设定和实施,目前多数矿业治理的制度规则都是围绕发达国家及其跨国矿业企业的关注和利益来进行安排;基于西方发达国家及其企业的情况设定的标准和规则,并不能很好地适用和匹配发展中国家特别是资源国及其矿业相关企业的现状和实际需要;发达国家与相关非国家行为体对于国际规则和标准的实际影响和把控,也不能充分反映发展中国家特别是资源国参与全球矿业发展和矿业治理的利益诉求。

二是治理规则最终目标的实现问题。全球矿业治理的目标应该是实现矿业领域的可持续发展,无论是针对人权、环境还是反腐败的治理,都是致力于解决社会或环境领域某些不可持续的问题。根据可持续发展理论,可持续发展包括经济、社会和环境三个维度,三者缺一不可;离开经济的可持续发展,社会和环境的可持续发展缺少物质基础,很容易再次出现为了生存和发展而破坏环境、腐败等问题;而离开了社会和环境的可持续发展,经济的可持续发展缺乏必要的环境和制度保障,也容易出现问题。现有的治理规则由于更多反映了发达国家的关注和利益,过度强调了环境和社会议题而往往忽视经济议题,实际上并不符合大多数发展中资源国的发展现状,非洲等资源国最根本的经济发展问题没有得到关注和解决,人权、劳工、环境等社会和环境问题的解决缺少基础和保障。

同时,一些致力于解决供应链问题的规则和标准将监管重点放到冶炼环节,仅对冶炼企业进行审核和认证,虽然满足了下游企业证明其清白的需求,但对于源头问题的解决是低效或者无效的。以冲突矿产问题为例,“无冲突冶炼厂计划”及后来其他针对冲突矿产的标准和审核,在冶炼环节大量收集信息和数据,极大的提高了冶炼企业的合规成本,降低了矿产供应链运营效率,既无助于解决资源国的冲突问题,也没有解决供应链存在的问题,属于严重的资源错配和浪费,对于从根本上解决资源国和矿产供应链存在的问题并没有帮助,但因为涉及到发达国家、矿产供应链下游企业和审核机构的利益,却还在不断推广。

3、利益分配困境

在现有的全球矿业治理模式之下,拥有制度安排的话语权的跨国公司获得最大利益,他们往往通过治理规则的设定来维护其竞争优势、获取最大利益,这即是跨国公司通常采取的策略,反映了其参与全球矿业治理的能力和水平。符合西方这套思路与做法的企业可以较快适应规则,相比较而言,中国很多矿业公司在当前全球矿业治理模式下,盈利能力深受矿产品定价规则、供应链尽责管理规则等的影响。

一是西方矿业巨头获得高额利润。西方矿业公司及其背后的金融机构股东在全球范围内具备了矿产资源、技术、金融和规则制定等方面的优势,使得其拥有了运用国际规则提高利润率、转嫁或降低成本、实现利益最大化的能力。以铁矿石为例,海关总署公布的数据显示我国2017年铁矿石进口同比增长5%,达到10.75亿吨,创纪录新高。而必和必拓、力拓集团和淡水河谷三家矿业企业目前控制着全球75%的铁矿石海运贸易市场,形成了寡头垄断,使其获得国际贸易定价规则、基准价格确定和国际贸易市场三方面的主动权和话语权。正是由于三大矿商及其背后的利益相关者在全球范围内具备了以生产、金融、知识和安全方面为源泉的结构性权力,他们拥有了运作国际规则并实现高额利润的能力和机会。

以2018年和2019年财富世界500强发布的数据为例,上榜的矿业企业主要来自英国、瑞士、澳大利亚、中国和巴西。2018年,中国有11家矿业企业上榜,营业收入达371387.8亿美元,但利润为-17亿美元,合计利润率为负数,总体是亏损状态;2019年中国上榜企业数量从11家增加到13家,营业收入达474912.5亿美元,但利润为-217.8亿美元,依然为负,总体处于亏损状态,即便利润为正数的企业利润率也很低。反观4家西方发达国家矿业企业,2018年营业收入为3100.34亿美元,利润为235.95亿美元,平均利润率为7.61%,其中除嘉能可利润率为2.81%之外,其他矿业企业的利润率都在12%以上,力拓集团的销售利润率更是高达21.89%;2019年4家矿业巨头营业收入达3336.95亿美元,利润为243亿美元,平均利润率达7.28%,英国矿业巨头力拓的利润更是达到136.28亿美元,利润率高达33.66%。上榜的矿业企业中还有一家是淡水河谷,虽然其总部位于巴西,但股东中近一半是西方的金融机构,因大量掌握铁矿石资源和铁矿石的定价权,利润率也非常高,2018年达15.42%,2019年更近一步增长到18.69%。

二是与西方矿业公司相关的金融机构获得巨额利润。当前全球矿业领域的利润深受矿产品价格的影响,而矿产品价格又深受矿产品定价模式的影响。目前全球矿产品定价主要有三种,现货市场定价、期货市场定价和框架协议定价机制。现货市场定价主要受到矿产品的卖方垄断程度、期货合约发展情况、稀缺程度影响;期货市场定价主要受到世界影响力较大的商品期货交易所,特别是伦敦金属期货交易所的影响;框架协议定价定期展开,主要受买卖双方谈判实力和博弈能力的影响,比较典型的是铁矿石的定价。现实中,期货市场定价和框架协议定价是全球矿业领域的主要定价模式,而这两种定价都与西方金融机构有密切的关系。

目前的期货市场价格主要受到少数矿业巨头和国际金融机构的影响和控制。一方面,金融机构是主要矿业企业的重要股东,另一方面,金融机构还是期货交易所的重要股东。纵观4家发达国家大型跨国矿业企业的背后股权构成,多有汇丰、花旗、摩根大通等世界领先的金融资本,因此企业产生的利益分配实则与全球大型金融市场参与全球矿业领域的经济运作相联系。以力拓集团为例,2017年年报显示其最大股东为HSBC Custody Nominees (Australia) Limited(英国汇丰控股),占股30.66%,JP Morgan Nominees Australia Limited(美国摩根大通)和Citicorp Nominees Pty Ltd(美国花旗金融集团)分别占股18.30%和5.75%。即便是巴西的淡水河谷,也已经并非单纯的巴西企业,其非巴西投资者的投资占据45.96%的份额,包括在纽约证券交易所的美国存托凭证23.38%;此外,日本三井在该公司的股份也高达5.59%。

一方面,西方金融机构通过入股矿业巨头获得高额利润,并且掌握了众多大型跨国矿业企业的股份,从而对全球矿产资源的卖方经营和管理可以施加较大影响,进一步通过矿业公司的盈利来获取利润;另一方面,西方金融机构通过入股期货交易所,影响矿产品定价机制,进而影响关键性矿产品定价,维护其利益;此外,还利用自身的金融专业能力通过期货市场的交易、甚至投机等活动来获得高额利润。

三是主要成本和风险由中国等新兴经济体矿业企业及资源国承担。中国等新兴经济体进入全球矿业市场的时间较晚,但发展势头很好,对西方传统矿业企业带来较大的冲击和挑战,也促使西方发达国家主导制定了一系列标准和规则来重塑全球矿业市场竞争力。中国在全球矿产品供应链中多处于中上游环节,包括矿产开采和冶炼等环节,恰恰都是当前全球矿业治理的重点关注领域。目前中国在全球矿产品冶炼环节占据非常大的市场份额,有很多矿产种类冶炼能力占全球40%-50%以上。以金属钴为例,2016年全球精炼钴产量约为9.39万吨,其中中国精炼钴产量为4.50万吨,占全球的47.98%;据安泰科估计,2018年全球钴原料产量增长至13.6万吨,而根据安泰科的调研,2018年中国钴冶炼产量将近8.1万吨,占全球产量的59%。而从全球矿业治理规则看,冶炼环节也被有意或无意认定为关键控制点,针对矿产供应链展开的审核活动多围绕中国企业密集的冶炼环节展开,无疑对中国企业的影响更大,使得中国企业不得不承担绝大部分的成本和风险,而收益则是整个供应链共享,因此,存在较为严重的权利义务和利益分配不均衡的情况。

中国等发展中国家的矿业企业自身发展的实力有限,在矿业经营中缺乏先进的技术和管理经验,同时对矿业资本的国际运作模式缺乏经验,对正在兴起的矿业治理规则不敏感,加上国内相关规则的制定和实施方面存在不足,很多企业缺乏适应国际规则要求的能力,也不能很好地参与全球矿业治理的制度建设,在不得不接受西方矿业治理规则时就遇到各种困难。如,我国有多个海外矿业项目因为环境问题、社区问题、工会问题等而受到影响,首钢集团曾在上世纪90年代初成功收购秘鲁国有铁矿公司,但却在随后的二十多年时间里受到工人罢工的影响;2007年,紫金矿业间接获得位于秘鲁北部的白河特大型铜钼矿床开发权,却因工会问题和水源等环境问题受阻;万宝矿业在缅甸投资的莱比塘铜矿项目,多次因环境或社区原因受阻;一些企业为满足现行全球矿业治理规则中关于冲突矿产和人权保护的合规要求,往往要接受相关的审核,产生大量尽职调查费用和对供应链进行风险管理的成本,同时还面临着如果不能达标就会失去国际市场的风险。这种风险对于资源国家而言同样存在,一些被定义为高风险地区或者冲突地区的矿产开发面临更大的国际监管,一旦出现问题,可能就面临来自该国的矿产出口受限的情况。

此外,缺乏矿产品定价权也给中国相关矿业企业的经济效益带来很大的影响。对于从事冶炼的矿业企业来说,最大的成本就来自矿产原料,如在钢铁行业,铁矿石占生铁生产成本的50%以上。2003~2011年,中国在铁矿石、铜矿石、精炼铜、废杂铜、氧化铝和废杂铝等资源的支付成本中,多支付累计成本高达4906亿美元;其中,仅铁矿石一项就多支付3005亿美元。对于拥有矿产资源并从事矿产开发利用的企业而言,国际矿产品价格对企业利润的影响就更大,特别是在有色金属行业。以锌为例,如果锌的年度均价下降1000元,对年产10万吨锌的矿业企业而言,利润就下降一个亿,而最近几年锌的价格波动空间每年都在5000元以上,对企业利润的影响是非常大的。

相比较而言,由于西方发达国家及其矿业企业多数掌握优质矿山资源,技术成熟,多是机械化操作,涉及的劳工问题和环境问题都较少,受上述规则的影响较小。同时,如果中国等企业出现问题,反而给这些企业更多机会来提高价格、提升利润。

(二)现实困境对中国的影响

全球矿业治理存在的问题一方面使得矿业治理目标无法有效实现,另一方面也对中国参与全球矿业治理并获取合理利益带来挑战。

1、无法通过参与规则制定有效维护合法利益

中国在参与全球矿业治理中属于后来者,无论是在规则制定、规则实施还是规则受益方面都不具备优势,虽然在很多矿产品类市场占有率较高,但缺乏话语权,更多是规则的被动接受者,在矿业治理中的实践不足、根基不深,能力不够,没有机会深度参与国际矿业规则的制定。目前我国参与全球矿业治理缺乏必要的主动权和话语权。一方面这些规则的制定并未邀请我国参加;另一方面我国相关机构和企业对这些议题并不是特别熟悉,也没能有机会参与规则制定,进而也没有机会在规则制定中表达我国的意见,争取实现我国的利益诉求。

另外,从矿产品供应链的利益分配来看,我国矿业相关企业处于供应链的上游及中上游,在优势矿产资源已经被西方国家瓜分的情况下,我国企业不得不进入一些高风险地区甚至冲突地区进行矿业投资,而这类投资恰恰是全球矿业治理监管的重点。因此,我国矿业企业一方面需要克服来自资源国地区的各类问题,另一方面需要与竞争者进行利益博弈,同时还要面临新的全球矿业治理规则的要求。三类问题的克服和协调,需要我国企业具备足够抵抗风险和解决问题的能力,而当前的全球矿业治理规则在不断压缩我国相关企业的利润空间,使其解决资源国相关问题时面临更大的挑战。

2、全球矿业治理模式对我矿业及下游产业发展带来挑战

如前所述,当前全球矿业治理主要是通过影响贸易和投资来发挥作用,通过供应链管理以自证清白是重要的实施方式。这一治理模式也导致处于供应链上游的矿业企业和冶炼企业不得不拿出大量资源用于回应供应链下游及国际社会提出的各种合规要求,而并不能将资源和精力用于帮助解决运营所在地存在的真实问题,从而也无法有效改善企业运营面临的客观环境以及持续降低供应链存在的各种风险。同时,作为矿产供应链下游的电子信息、新能源汽车等行业的企业则为了回应国际社会对矿产供应链问题的关注而不得不针对供应链采取一系列自证清白的措施。

以冲突矿产为例,首先是美国的上市公司为了遵守《多德-弗兰克法案》,确保自己的产品不涉及冲突矿产问题,对供应链进行审核,为了获得公平竞争的环境,就把这一规则扩展到整个行业,使其他国家的同行企业也参与其中。如华为等中国企业也不得不关注这一议题,并防范可能针对其提出的关于冲突矿产的指责或批评。可以说,针对矿业治理的规则也在影响矿产供应链下游企业之间的竞争,我国新能源和信息产业等战略性新兴产业在参与国际竞争时也将因此而受到影响,甚者不得不接受并跟随此类由发达国家及其企业制定的竞争规则。

从单个企业的角度而言,能自证清白是没有问题的,但从全球矿业治理的角度,仅仅自证清白是不够的,应该致力于发挥各个利益相关方的作用,真正解决矿业发展存在的问题。

3、全球矿业治理规则和模式影响我国“一带一路”倡议的实施

近年来随着“一带一路”倡议的推进,中国矿业企业走出去步伐加大,在“一带一路”沿线国家投资不断增加,而很多“一带一路”沿线国家被归入高风险地区和冲突地区,成为全球矿业治理的重点监管领域。近年来外国媒体和舆论十分关注我国在刚果(金)等非洲地区、缅甸等亚洲地区进行矿业生产经营活动的合规问题,也使得我国矿业企业在海外开展业务时频频受阻。为解决媒体及当地社区和非政府组织对矿业项目的质疑,中国企业往往需要花费额外费用开展尽职调查和危机管理,并加大对当地社区的投入,无形中增加了企业经营的成本。现有全球矿业治理规则和模式对我国企业在“一带一路”沿线的投资带来很大的挑战,如果不能妥善处理好这些问题,会影响“一带一路”倡议的实施效果。

三、中国参与全球矿业治理的未来选择

全球治理是各国政府、国际组织、各国公民为最大限度地增加共同利益而进行的民主协商与合作, 其核心内容应当是健全和发展一整套维护全人类安全、和平、发展、福利、平等和人权的新的国际政治经济秩序, 包括处理国际政治经济问题的全球规则和制度。我们需要一个“更民主的、更有责任感的全球治理体系,保证其作为世界各国和人民的代表并对他们负责和作出回应”。一个好的全球矿业治理模式也应该关注矿业领域的全球化活动是否有利于全人类,具体而言,应该致力于解决矿业及其供应链存在的现实问题,包括矿产资源开采过程中的人权问题、劳工问题和环境问题,更应包括解决这些问题的重要基础,即资源国的经济发展和能力建设。在治理过程中,应当识别矿业及矿产供应链存在的问题、产生问题的根源,充分听取各利益相关方的意见和诉求,合理分配各方的责权利,通过合理的矿业治理规则的设定,将各方资源真正用于解决矿业及矿产供应链存在的问题,从而能真正实现矿业开发及矿产供应链的持续改进和可持续发展。具体而言,既要关注矿产供应链存在的人权、劳工和环境等问题,也要回应资源国希望获得更多市场机会,实现经济、社会和环境协调发展,从源头解决问题的需求,同时也要关注中国等发展中国家矿业企业希望在矿业治理中有更多话语权,包括在矿产品定价方面有更大影响力,降低合规成本、合理分担合规成本和收益等方面的诉求。

现有全球矿业治理既给中国参与全球矿业治理带来挑战,也带来了机遇。中国作为全球矿业的重要参与方,既有拥有矿山的矿业企业,也有依赖矿产资源进口实现冶炼加工的矿业企业,还有大量电子信息、通信及新能源等矿产供应链下游企业,在矿产供应链上下游都占有重要地位,因此,对中国而言,一个能够有效解决矿业发展存在的问题、合理分担成本和收益、形成利益共同体和命运共同体的好的全球矿业治理规则和模式是中国的理性和现实选择。

(一)积极参与并推动全球矿业治理规则变革,推动解决矿产领域存在的实际问题

中国在全球矿业治理中面临的困难和挑战,很多来源于中国不得不被动接受全球矿业治理规则,而不能有效参与规则制定来反映自身的利益诉求。这一方面源于国内对于矿业治理规则的关注不够,基础不牢,另一方面也是中国参与全球治理的认识不到位,能力有待提高。因此,无论是政府部门,还是行业组织和企业都应重视规则的制定,通过参与规则制定来快速学习和提高,并反映自身的利益诉求,引导全球矿业治理规则面向实际问题的解决,改变中心-外围的现状,努力推动多利益相关方共同参与的治理模式。

尽管当前遵循的规则也号称是多利益相关方参与模式之下制定的,但是并没有认真听取并回应深受规则影响的矿产供应链上游环节以及资源国的具体诉求,致使在整个规则的实施并没有达到理想的治理目的。因此中国作为负责任大国,同时也从维护自身利益出发,需要积极推动全球矿业治理规则的变革。

一是在国际公开场合不断引导国际社会对当前治理中主要问题的反思与讨论。当前治理的热点议题主要集中在由发达国家主导的环境、劳工、社区、反腐败等问题上,但诸如对治理最终目标的实现、治理效率与成本等问题的关注度远远不够。中国应通过自身参与全球矿业治理的行动逐渐引导国际社会对当前治理模式存在问题的反思和讨论,建立更加完善、规范且合理的治理评价机制,拿出对于现实问题真正有效的可行方案。

二是积极参与国际上对矿业治理规则的谈判和讨论。中国需要在充分把握当前矿业治理规则的基础上做出尝试与开拓,尤其是在攸关发展中国家发展的议题上,主动参与国际合作和谈判,通过双边、多边的国际合作对话平台来提出符合当前治理现状的新主张、新方案,在参与规则的磋商和谈判之中,充分表达以我国及发展中资源国在矿业治理中的利益诉求,增强我国在全球矿业治理规则和标准制定中的话语权。

(二)推动全球矿业治理规则从关注社会、环境和治理问题(ESG)到平衡关注经济、社会、环境和治理问题(EESG)变革

全球矿业治理过多关注社会和环境问题,而忽视经济问题,导致了很多社会和环境问题的解决成为政治口号,缺乏有效的经济基础和现实条件,也促使参与矿业供应链的企业及资源国的资源分配趋向于成本-收益较低的领域。虽然ESG在全球快速推广,对于通过治理来解决环境和社会问题具有重要意义,但考虑到全球矿业治理需解决的问题多数位于经济相对落后的资源国,仅仅考虑ESG而不考虑经济发展,就无法从根本上解决一些现实问题,无法达到全球矿业治理的预期目标。以当前矿业领域关注较多的童工为例,不考虑经济发展,仅关注供应链内不存在童工问题,并不能解决源自贫困而产生的童工问题,这些童工可能离开矿产供应链继续存在,甚至转向其他更危险的领域。对很多购买“手采矿”产品的矿业企业来说,不能从根本上解决童工问题就意味着企业一直处于一个高风险的运营环境。对这些企业来说,和供应链上下游企业一起通过集中各方优势资源,推动当地经济发展,提高社区收入,促进教育发展,才可能从根本上解决童工问题,避免供应链童工风险。

因此,我国应积极推动全球矿业治理重点要同时关注矿业贸易和投资对当地经济和社区发展的影响,如在对矿业企业进行评价时要关注企业对当地社区经济发展的贡献、为当地社区提供的就业、创造的价值等;要特别强调矿业治理中有关治理成本和收益在价值链共担共享的机制,通过将问题的解决转向资源国问题的源头,而非矿产冶炼加工环节等少数关键控制点,推动价值链资源整合,集中各自优势解决关键治理问题。具体而言,可以支持开展EESG评估指标体系研究,并用于全球矿业EESG评估,如针对备受关注的非洲矿业投资问题,从历史的视角对比研究现有矿业治理模式对非洲经济发展、社会进步和人民生活水平提升的作用,将国际社会对矿业治理的问题更多引向经济发展相关的议题,以平衡仅关注ESG带来的问题。

(三)推动全球矿业治理规则向更加平衡,更加公平方向变革

“共商共建共享”是我国参与全球治理的关键理念,要构建合作共赢的全球伙伴关系,这一理念也将继续深入到全球矿业治理领域使参与治理的各方公平地分享全球矿业治理的成果与收益。建议以“一带一路”倡议为平台,积极推动矿业治理规则的变革,为全球矿业治理提供中国的解决方案。

第一,要以“平等为基础”,尤其是要充分考虑发展中国家和资源国在参与全球矿业治理中的平等权利。进一步在国际社会不断倡导平等沟通、平等合作理念,利用“一带一路”倡议、亚洲基础设施投资银行等建立的契机,搭建国际间尤其是发展中国家间平等对话交流的国际多边平台,注重南南合作,建立矿产供应链供应商主导的治理规则,为发展中国家和资源国争取更多话语权,以更好实现全球矿业治理目标。

第二,要以“开放为导向”,正是由于当前的治理模式及其规则具备排他性和单一性,中国需要寻找治理规则的突破口,建议组织对全球矿业治理效率和效果的评价研究,并据此进一步提出中国针对全球矿业治理存在问题的解决方案。

第三,要以“合作为动力”,全球性挑战需要全球各相关方共同努力来应对。中国需要联合广大的发展中国家,特别是具有丰富资源禀赋的发展中资源国,采取抱团取暖的方式,以推动“一带一路”沿线国家的区域治理为有力抓手,不断加强在矿业治理领域的沟通协调,共商治理规则。建议从治理规则的参与度、适用性和匹配性以及源头问题的解决等急需处理的议题入手,逐个突破,合理调整现有制度安排,推动全球矿业治理秩序朝着更加公正合理的方向发展。

第四,要以“共享为目标”,美国国家情报委员会(National Intelligence Council)和欧盟安全问题研究所(European Union Institute for Security Studies )共同发布的研究报告《全球治理2025:关键的转折点》中提到,“目前全球治理创新的一个显著特点在于峰会级别会晤的频繁出现...它们尤其关注国家间在制定政策方面的协调及其产生的结果”。中国可通过多层次的国际峰会会晤,分享国家间对于治理政策及制度安排的经验与建议,并加以整合安排形成满足多数参与方诉求的制度框架,以对当前矿业治理所面临的共同问题达成共识,协调全球范围内的矿业治理实践。(作者李丽、董昕烨,原文发表于《国际经济评论》2019年第5期)

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