面对新冠肺炎疫情，欧盟准备不足、协调不力，成员国分歧加剧，团结原则受到严峻挑战。但是，欧盟在应对过程中并未缺位，其表现出的不足是权能和责任失配以及成员国固有利益、价值分歧的必然结果。欧盟经历多重危机，表现出一定的韧性，但面临系统性危机，如果成员国不能表现出雄心，向欧盟转移必要的权能，并重新在共同体精神下扩大妥协和共识基础，则欧盟前景堪忧。疫情危机表明，欧盟近年来寻求所谓对外行动的战略自主和相对独立的“主权欧洲”路径，难以应对危机，保护欧洲。
自2008年金融危机以来，欧洲一体化一直处于危机应对模式，从乌克兰危机到恐怖主义袭击，从难民危机到英国脱欧，欧盟在多重危机中艰难前行。2019年欧盟新机构成立，面对中美博弈，踌躇满志宣布其“地缘政治委员会”定位，意在推动实现欧洲主权。但是，突如其来的新冠肺炎疫情，对欧洲造成前所未有的打击。成千上万人失去生命，经济开始萎缩，社会治理模式面临考验。更重要的是，疫情再次暴露了欧盟固有的制度性缺陷和成员国之间的分歧，欧盟的合法性和价值受到质疑，一体化面临史上最严峻挑战，也走到了成败的关键路口。欧盟作为世界上重要的力量之一，其一体化前景对于演变中的世界秩序至关重要。客观认识和评估欧盟当前的危机应对及其影响，是理解欧盟未来发展前景的重要前提。
囿于制度性限制，欧盟应对疫情协调不力，但并未缺位
针对欧盟在应对疫情中的表现，有观点认为其严重缺位，成员国各行其是，乱象丛生。但是，分析欧盟的应对举措，可以看出面对世纪疫情，囿于制度性限制，其在危机应对方面显得力不从心，但并未缺位。理解欧盟，需要避免将其与主权国家的统筹和协调能力进行对比。
面对疫情，欧盟曾一度懈怠，并持旁观者心态，准备不足，27个成员国无一幸免。意大利、西班牙更是出现严重的医疗资源挤兑情况，出现前所未有的公共卫生安全危机和经济社会危机。可以说，在疫情早期，欧盟及其成员国均持观望心态，认为疫情不会蔓延至欧洲。同时，对自身的医疗能力又过度自信，面对疫情蔓延严重准备不足。2020年1月24日当法国报告三起新冠肺炎死亡案例时，欧盟疾病预防与控制中心自信满满，表示欧洲有充分准备应对疫情。此后，又表示欧洲有充分的检测能力。成为暴发中心后，欧盟危机管理委员表示：“或许没有人预料到如此大规模的疫情会在欧洲发生。”冯德莱恩也为此曾公开道歉表示：“事实上没有人为这场疫情做好准备。”
成员国各行其是，欧盟协调不力。2013年10月欧盟通过《严重跨境卫生威胁决议》，旨在帮助成员国评估风险，分享经验，加强协调，实现卫生安全。2001年出台并在此后多次升级的《民事保护机制》赋予成员国寻求相互支持。此外，欧盟还有针对紧急情况在最高层面一体化的政治危机应对机制。上述机制在疫情早期基本处于失灵状态。欧盟机构对成员国医疗资源储备情况不知情，甚至成员国自身也未完全掌握。意大利在激活民事保护机制寻求医疗物资支持时，竟无人响应。欧盟领导人虽举行视频峰会，协调政策，但随后在关闭边境等问题上仍各行其是。不仅如此，面对疫情，各国自危，发出一系列混乱信号，继法国单方面宣布征用口罩并对消毒液实施价格管控后，德国禁止医疗物资出口，甚至出现相互截留医疗物资的闹剧。至此，欧盟单一市场，共同边境政策在疫情冲击下“名存实亡”。
尽管如此，欧盟也并未缺位。在大流行初期，欧盟采取协调措施，合作撤侨。当德国和法国对医疗设备实施出口禁令时，欧盟利用其在单一市场上的权能，推动禁令解除。当成员国封锁边境，欧盟出台边境管理措施指导方针，最终宣布实施30天的共同边境封闭，并建立防疫物资和人员的“绿色通道”。除此之外，在“救助欧盟”（RescEU）的倡议下，欧盟直接向成员国的卫生系统提供支持，并启动联合医疗物资联合采购倡议，建设医疗设备共用战略储备库。
经济层面，与处理欧元区债务危机相比，欧盟行动更加迅速。欧央行在短暂的犹豫之后，迅速宣布在职权范围内采取任何必要行动，并宣布了总额高达7500亿欧元的紧急购债计划。欧盟委员会第一时间放松了一系列财政规则和补贴规则，赋予成员国更多的财政空间应对疫情。尽管分歧重重，欧盟成员国财长也最终达成协议，为应对欧洲新冠肺炎疫情实施总额为5400亿欧元的大规模救助计划，应对疫情带来的经济和社会冲击。更为突破性的进展是，7月21日欧盟在长达92小时谈判后，最终就7500亿欧元的复苏基金达成共识，是其历史上成员国第一次就联合发债达成协议，释放出团结应对危机的积极信号。
欧盟治理体系的深层悖论被系统性挑战放大，引发公信力和合法性危机
作为高度一体化的组织，欧盟成员国利益彼此间深度依赖。统一的大市场、共同的货币以及申根范围内人员的自由流动，使得任何危机都具有系统性特征，需要欧盟层面共同应对。但是，欧盟治理体系的深层悖论是其治理权能分裂。作为主权国家联合体，其只能在成员国赋权的领域采取行动，在其未享有权能的领域，政府间机制是主要的治理方式。这时，欧盟面临的治理现实就是挑战的无边界性与政治和社会边界之间的冲突。在边界之内，不同的利益、价值和政治因素所起的作用，经常远比应对危机本身更重要。结果，当系统性挑战到来时，欧盟陷入治理困境，从而引发公信力和合法性危机。
欧盟的历次危机都不同程度暴露欧盟的治理缺陷。债务危机发生时，欧盟层面缺乏危机应对机制，除了条约规定“不救助原则”的制度性束缚外，欧盟有限的预算资源也难有作为。“政府间方式”成为应对危机的主导性方式，各国基于自身的观念和利益分歧以及国内政治的束缚，造成危机不断延宕。难民危机下，一体化尤其是申根区人员的自由流动，使移民问题显著具有超越主权和边界的特性，需要欧盟层面应对，但在难民问题日益与安全威胁以及身份认同相互关联的背景下，成员国基于主权敏感性，日益采取不妥协的立场，导致难民分配方案久拖不决，危机最终演变为全面的政治、社会和安全危机，并成为英国脱欧的关键驱动性因素之一。
疫情危机再次诠释并放大了欧盟的治理缺陷。卫生领域属于成员国权能，欧盟拥有的协调机制和政策工具有限。欧盟启动了协调机制，但协调意愿和行动却取决于成员国。当成员国政府作为卫生安全的“最终守护者”时，在一系列经济、政治和社会因素综合考量之下，各国的自顾行为成为一种本能的选择。虽不难理解，但却引发民众对欧盟价值和作用的严重质疑。因为，欧盟的价值与合法性源于其功能性作用，即民众认为其是最合适的机构，能够满足公共需求，提供有效的服务和附加值。面对疫情所带来的健康以及生命安全威胁，欧盟的无力，无限放大了其治理缺陷，这也是为什么欧洲政治领导人多次表示“能否成功应对疫情，关乎欧盟的生死存亡”。
成员国分歧加剧，团结原则再次面临挑战
欧盟一体化的历史进程追求的是在“多样性中实现统一”，成员国的妥协、团结和共识文化是一体化不断推进的根本保证。但是，历经多重危机侵蚀，成员国利益与价值分歧本已前所未有，东西欧围绕民主与法治问题陷入冲突，南北欧在财政纪律和经济政策上相互指责，欧盟内部妥协与共识的空间已不断缩小，团结与共识危机已成为阻碍一体化的深层因素。欧盟委员会前主席容克曾对欧盟内部的分裂表示：“成员国之间从未拥有如此少的共同立场和彼此能够合作的领域，欧盟也从未经历过如此严重的碎片化。”
疫情危机重新撕开成员国间的裂痕。围绕难民分配和法治问题，欧盟内部东西冲突已上升到价值和观念层面，多次对簿公堂。波兰和匈牙利认为欧盟委员会在法治和民主方面施压是“对其主权的政治干预”，在难民分配问题上实行道德绑架。欧盟方面和西欧国家则认为其是违反团结原则，“破坏法治，影响欧盟运作”。疫情下，波兰和匈牙利的防控措施再次引发欧盟机构和西欧国家的关切，欧盟委员会警告匈牙利和波兰不要以抗疫为名牺牲民主。欧洲议会于4月17日通过一项决议，称匈牙利和波兰政府在新冠肺炎疫情暴发期间的最新行动“完全不符合欧洲价值观”。
南北矛盾上，疫情重新撕开了欧元区的伤痕。如何应对疫情带来的经济冲击，以法国、意大利和西班牙为代表的南欧国家主张发行“新冠债券”，遭到德国和奥地利等国的坚决反对。南欧国家认为“新冠债券”是欧盟团结的体现，北欧国家则重提道德风险和财政纪律。当荷兰财长提议对南欧国家无法应对疫情经济冲击时，引发南欧国家强烈不满，认为“令人反感”，是对欧盟未来的威胁。最终在德法的加强推动下，各方虽就复苏基金达成一致，但在以荷兰为代表的“节俭四国”要求下，赋予了资金拨付以紧急刹车机制，也为其有效实施增加了不确定性。
每一次危机都考验团结原则，欧洲的共同体精神已远不如从前。疫情下，欧盟内东西南北矛盾的再现，毫无疑问会产生长期的影响。成员国利益、价值的分歧，已导致对“团结原则”本身缺乏共识，一国的“团结”在他人看来则可能是“分裂”。欧盟委员会前主席德洛尔针对疫情期间欧洲缺乏团结提出警告，认为其对欧盟是死亡威胁。成员国缺乏团结不仅影响联合行动的可能，还会根本影响民众对欧盟的支持。民调显示，由于疫情初期意大利求助未果，已导致67%的意大利人认为欧盟成员国身份使其不利。
“多速欧洲”和“主权欧洲”：一体化的未来路径
在过去十多年的多重危机中，欧盟在摸索中成长，也向世界展示出一定韧性。在处理债务危机方面，欧盟建立了欧洲稳定机制，该机制正在当下应对疫情带来的经济挑战中发挥作用。应对难民危机，虽在通向共同的难民政策上，路长且艰，但欧盟以前所未有的速度加强了边境和海岸警卫队建设。面对英国脱欧，欧盟打破了外界的认知，迄今在与英国谈判中仍能维持团结的形象。从这个角度看，欧盟的历程印证了欧洲一体化创始人让·莫内的名言，即“危机锻造欧盟”。
但是，欧盟“小步走”的危机摸索路径无法解决欧盟内部的深层制度困境。治理体系中的权能和责任错配，成员国分歧所造成的日益离心态势，政治和社会分裂带来的认同危机，都严重损害了欧盟合法性。欧盟曾经作为带来和平、繁荣和稳定的利益共同体，已演变为在各种危机中的责任共同体，其附加值不断受到质疑。结果导致民族主义、民粹主义和欧洲怀疑论力量膨胀。
面对前所未有的疫情危机，欧盟仍在摸索。但是这次危机比以往任何时候都更具破坏性，从生命安全、经济、政治和社会等多层面挑战欧盟的保护功能。民众生命安全直接受到威胁、经济受冲击、社会不平等和分化加剧。面对百年未遇的危机，需要欧盟采取更具雄心的行动。意大利总理孔特表示，如果欧盟不能应对危机，欧盟大厦将倾。
英国脱欧后，欧盟开展了未来一体化路径的反思。在内部分裂和民粹主义力量高涨的情况下，欧盟提出了“多速欧洲”的设想。尽管一体化理念的日趋务实和法德主导推动，曾一度使得“多速欧洲”在欧洲范围内形成共识，但由于各方对如何实践“多速欧洲”，包括“多速欧洲”意愿联盟的构建、启动、深化合作的领域以及实现“多速”的方式等并无清晰路线图，加之可能引发的机制性冲突，“多速欧洲”一直面临知易行难的局面，并未取得显著进展。当前，围绕“新冠债券”，法国重提“多速方式”，建议构建意愿联盟，共同发债，但能否重启多速模式、推动一体化进展远未可知。
此外，面对内部一体化僵局，在中美博弈背景下，“主权欧洲”也正成为欧盟应对挑战的关键词。2017年9月马克龙总统索邦演讲中表示：“面对多种挑战，欧洲无法再依赖不变的政策、程序和预算工具，也不能选择回到民族国家边界，唯一的出路是重建主权的、联合的和民主的欧洲”，正式提出实现“主权欧洲”的目标。但是，迄今“主权欧洲”并没有确切的含义，其核心是强调团结、自主和保护能力。不过，欧盟的团结，自主和保护能力都明显的具有外部性特征。其强调在大国博弈背景下，欧盟保护“免受外部控制”的能力，并提出一系列主权概念，包括经济主权，技术主权，数据主权以及防务能力的提升。相应的，欧盟也出台了一系列政策工具，包括强化贸易防御手段，加强投资审查制度，更新法律框架和创新金融工具以加强对战略行业的扶持力度。更为突出的是，其意在工具化欧盟统一大市场并利用其规则制定权，维持其在大国博弈背景下的竞争力和塑造力。
疫情背景下，欧盟讨论进一步收紧外来投资、推动重塑产业链、降低对世界的依赖，都是遵循“主权欧洲”的逻辑结果。但是，“主权欧洲”的一体化路径具有明显的保护主义特征，甚至带有“孤立主义色彩”，姑且不说在相互依赖的全球化背景之下，试图通过“战略独立”实现保护之目标能否实现，就疫情带来的考验来看，“主权欧洲”绝对不是有效路径。从债务危机到恐怖主义威胁，从难民危机到疫情危机，欧盟需要应对的都是治理能力赤字问题。无论是通过“多速欧洲”还是其他路径，欧盟发展的根本是走出当前的制度性困境，向欧盟转移更多的权能，弥合成员国之间的分歧，实现能力和责任的匹配，以应对系统性危机。否则，即使疫情不是“最后一根稻草”，欧盟也很难面对未来更多无法预期的危机。
（作者系BRSN理事成员单位，中国国际问题研究院欧洲研究所副所长 金玲。原文载《人民论坛》2020年8月10日）
