国际塑造力是一个国家塑造自身国际形象、重塑国际体系和国际秩序的能力,国际议程设置权、国际规则制定权和国际话语权是决定和影响国际塑造力的重要变量。自“一带一路”倡议提出以来,提升“一带一路”倡议的国际塑造力取得了积极进展:“一带一路”倡议已进入国际议程,取得了国际制度化的可喜成果;为重塑国际规则提供了多领域的系统性制度安排;建构与传播中的中国“一带一路”倡议的国际话语体系,赢得了广泛的集体认同和国际共识。

为可持续推进“一带一路”建设,推动新型国际关系和人类命运共同体的构建,应在夯实国家综合实力的基础上,通过进一步增强“一带一路”倡议的国际议程设置权、国际规则制定权和国际话语权,来持续提升“一带一路”倡议的国际塑造力。

“一带一路”倡议作为新时期中国深化区域合作、推动全球经济治理体系朝着公平、公正、合理方向发展的中国方案,受到国际社会的高度关注,得到越来越多的国家和国际组织的积极响应。在这一进程中,“一带一路”倡议的国际议程设置权日益增强、国际规则制定权不断扩大、国际话语权大幅提升,所有这些都表明“一带一路”倡议的国际塑造力正处在不断上升的态势之中。深入研究新时期提升“一带一路”倡议国际塑造力的进展与路径,对于有效推进“一带一路”建设的可持续发展、推动新型国际关系和人类命运共同体的构建,具有重要的理论和现实意义。

一、国际塑造力分析框架

提升国际塑造力要深入分析以下几个决定和影响国际塑造力变化的主要变量。

(一)国际议程设置权

国际议程设置权是决定和影响国际塑造力的一个重要变量。国际议程设置是指相关行为体通过议题形成和议题传播,使议题纳入国际议程并最终实现议题制度化的过程。国际议程设置包含议题形成、议题传播和议题制度化三个步骤:议题形成是指选定待解决的国际问题和制定解决该问题可供选择方案的过程;议题传播是指把形成的议题传播到国际社会,使议题纳入国际议程的过程;议题制度化是指已经得到高度关注的国际议题转化成国际制度的过程。

国际议程设置权是构建于硬实力基础之上的软权力,是权力的第二张面孔。软权力是“让他者做你希望他们做的事”的能力,这种权力主要源自对议程的设置和对世界政治状态结构的塑造。美国政治学者彼得巴克·拉克和莫顿·巴拉茨把体现在可察觉的、具体的决策之中的权力,称为“权力的第一张面孔”,把蕴藏于无形之中的、阻止某些议题进入国际议程的议程设置权,称为“权力的第二张面孔”,从而提出了“权力的两张面孔”的著名论断。

在国际政治中,由于议程设置是“获取和拓展权力的首要工具”,因此,对国际议程设置权的争夺便成为国家间权力博弈的重要领域。对于国家行为主体而言,如果能把本国提出的国际议题成功地设置为国际议程并转化为国际制度,那就意味着该国在塑造它国行为方式方面具有了“软权力”,因此,各国都力图使自己提出的国际议题顺利进入国际议程。但是,由于国际议程本身的承载能力决定了在同一时期内只有少量的议题能够进入国际议程,加之国际议程设置涉及重大的政治利害关系和资源(重新)分配,具有天然的“零和”特征,在这样的背景下,对国际议程设置权力的争夺必然成为国家间权力博弈的重要领域。

(二)国际规则制定权

国际规则制定权是决定和影响国际塑造力的另一个重要变量。国际规则有狭义和广义之分:狭义的国际规则是指对国际行为主体(主要是国家)行为和国际互动有约束力的指令性规定;广义的国际规则,除了指令性规定还包括指导性原则和规范以及各种制度性安排。国际规则是国际秩序的基础和支柱,它在规范国家对外行为、调节和缓和国家间的矛盾和冲突、推进国家间的交流、合作与共同发展等方面发挥重要作用。国际规则是决定和影响国际体系运行和发展的重要变量。罗伯特·吉尔平认为,导致国际体系发生变革的变量除了权力分配和威望等级,就是影响国家间互动的一系列权力和规则。

国际规则深刻影响着世界各国对各自特殊利益的追求,无论从历史上还是从现实上看,国际规则历来是霸权国家追求自我特殊利益的工具和手段。霸权国家为了使国际规则更好地实现自己的特殊利益,必然要牢牢控制国际规则的制定权,而非霸权国家则必然致力于争夺国际规则制定权。国际规则制定权之争是国家间利益之争的必然结果。由于国际规则是国际秩序的基础和支柱,是决定和影响国际体系运行和发展的重要变量,它不仅决定和影响国家间的共同利益,而且决定和影响各国的自身利益,因此,国际规则制定权成为决定和影响国际塑造力的主要变量。

(三)国际话语权

国际话语权也是决定和影响国际塑造力的一个重要变量。国际话语权是指国际话语主体围绕国际议题,以官方外交为主,也借助媒体传播、民间外交、文化交流等其他渠道,在国际社会参与国际议程设置及国际规则制定、发表意见、传播价值观念、对国际事件进行描述、解释、评价等的权利和权力。其中,国际话语权利是指国际行为主体发表意见、表达观点等“说话”的权利,具体指在国际事务中的表决权、代表权、投票权、份额、比重等;国际话语权力是指国际行为主体“说话”产生的权力,具体指话语、理念或主张的影响力、感召力和塑造力,这种影响力、感召力和塑造力作为软权力,可以重构其他国际行为体的认知或行为。

由于国际话语权是国家软权力的重要组成部分,是一个国家在国际体系权力结构中地位的体现,是衡量一个国家实力、国际影响力、感召力和塑造力的重要指标,它不仅可以塑造国际话语主体自身的国际形象,而且通过影响和改变国际议程设置和国际规则制定的进程、重构其他国际行为体的认知和行为,来重塑国际体系和国际秩序,因此,国际话语权是决定和影响国际塑造力的重要变量。

在分别分析了国际议程设置权、国际规则制定权和国际话语权之后,需要强调指出的是,这三种权力并非完全独立,而是存在着紧密的联系。这种紧密的联系首先表现在三者之间存在着重叠和递进的关系。国际议程设置包括议题形成、议题传播和议题制度化三个阶段,其中议题制度化阶段就是国际规则制定阶段。因此,国际议程设置是国际规则制定的初始阶段;国际规则制定是国际议程设置的最高阶段;国际议程设置权和国际规则制定权构成国际话语权的制度性话语权。正是这种重叠和递进的关系,使国际议程设置权、国际规则制定权和国际话语权这三权中的任何一种权力的提升,都有利于另外两种权力的提升。

其次,这种紧密联系还表现在国际议程设置权、国际规则制定权和国际话语权同属于软权力范畴,它们的形成和提升都遵循软权力运行的规律,即都要受到文化的吸引力、意识形态或价值观念的感召力以及国家决策和执行能力的影响,都以国家的综合实力为基础。国际议程设置权、国际规则制定权和国际话语权的有机统一,构成国际塑造力的核心要素。

二、提升“一带一路”倡议国际塑造力的进展

提升“一带一路”倡议的国际塑造力,对于改善国际关系、优化国际秩序、促进世界经济发展、赢取对我国发展更有利的国际环境、构建人类命运共同体,具有重大意义。七年来,提升“一带一路”倡议的国际塑造力取得了积极进展,集中体现在“一带一路”倡议的国际议程设置权、国际规则制定权和国际话语权等权力的全方位提升上。

(一)“一带一路”倡议国际议程设置权的提升

“一带一路”倡议作为治理全球发展失衡问题的“中国方案”,其提出、传播和制度化的过程就是一个国际议程设置的过程。从国际议程设置所包含的三个步骤的视角分析,“一带一路”倡议国际议程设置权的提升已取得以下三个方面的积极进展。

首先,“一带一路”倡议已从国内议题转换成为国际社会高度关注的国际议题,这标志着“一带一路”倡议议题形成能力的提升。从议题形成的视角来看,作为中国向国际社会提供的一项公共产品,“一带一路”倡议选定的待解决的国际问题是:全球发展的失衡问题;解决这一问题的方案是:通过亚欧非大陆的互联互通建设,“促进经济要素有序自由流动、资源高效配置和市场深度融合,推动沿线各国实现经济政策协调,开展更大范围、更高水平、更深层次的区域合作,共同打造开放、包容、均衡、普惠的区域经济合作架构”,并以此打造世界经济发展的新动力,推动全球的平衡发展。

“一带一路”倡议的上述建设内容,既反映了周边国家乃至国际社会的共同愿望,又与联合国可持续发展目标高度契合,因此赢得了国际社会的认可和支持,使其成为国际社会高度关注的国际议题。众多国家和地区将“一带一路”倡议和建设视为重点研究课题。例如日本,在2013年提出“一带一路”倡议之初,日本并没有对此产生兴趣,但是随着“一带一路”建设的蓬勃发展,日本对“一带一路”的关注度陡然上升,形成研究中国必提起“一带一路”的现状。据不完全统计,目前日本大学内有与“一带一路”相关的研究中心35个,全国有相关智库50个,2017年还成立了一个“一带一路”专项智库:一带一路日本研究中心。在日本国会国立图书馆相关网站上点击关键词“一带一路(いったいいちろ)”,可检索到“一带一路”相关期刊论文988篇,研究论文1 924篇,出版的“一带一路”相关著作22部。2015年10月出版的《Worldwide Major Think Tanks on One Belt One Road国外智库看“一带一路”》一书,收录了美国、英国、加拿大、俄罗斯等25个国家65家国际战略智库关于“一带一路”的百余篇研究报告的观点摘要。在Web of Science上以“One Belt One Road”为关键词进行检索,截至2020年2月29日共搜索到“一带一路”相关文献1246篇,其中,美国660篇、英国229篇、法国55篇、意大利55篇、德国74篇、瑞典52篇、波兰50篇、比利时38篇、荷兰33篇。这表明“一带一路”倡议已成为国际社会高度关注的国际议题。

其次,“一带一路”倡议逐渐进入国际议程,这体现了“一带一路”倡议议题传播能力的提升。国际议程是国际组织或国际会议关于研讨重要国际议题的程序安排,进入国际议程是国际议题转化为国际规则的必要条件。打通进入国际议程的渠道,是作为国际议题的“一带一路”倡议进入国际议程的关键。

为此,中国做了以下几个方面的努力:一是通过提出创新观念、构建国际集体认同,来打通中国方案进入国际议程的通道。中国提出的具有引领性和规范性价值导向的“丝路精神”、“共商共建共享原则”和“人类命运共同体”等理念,创造了一种引领性或规范性的力量,有力推进了国际共识与全球声势的形成,增强了对于中国方案的国际集体认同。

二是通过积极拓展和完善中国在改革开放中与外部世界所建立的官方的和非官方的关系网络,来加强“一带一路”倡议的国际传播,推进中国方案进入国际议程的进程。七年来,中国政府一直积极保持着国家领导人与“一带一路”沿线国家和主要国际组织高频率的沟通与互动。中国政府还借助国际会议和论坛平台,打通“一带一路”议题进入国际议程的渠道。中国政府还十分注重通过在政府官方政策的指导下,积极开展人文交流等非官方的联系,为“一带一路”倡议的国际传播提供重要助力。

三是通过积极开展同现有国际制度的合作或新建国际制度,来传播“一带一路”倡议,有力推进中国方案进入国际议程。中国政府已同联合国亚洲太平洋经济社会委员会、联合国开发计划署等联合国体系下的众多组织签署了“一带一路”合作文件,还通过亚太经合组织、欧盟、东盟等区域性国际组织来传播“一带一路”倡议。中国政府组织创“亚洲基础设施投资银行,参与创立金砖国家新开发银行,有力推进了“一带一路”倡议的国际传播,这更有利于把“一带一路”倡议的相关议题直接带进这些新建的国际组织和制度的国际议程中。

再次,“一带一路”倡议国际制度化取得可喜成果。一是共建“一带一路”倡议及其核心理念已写入联合国、二十国集团、亚太经合组织以及其他区域组织等的有关文件中。联合国是最具代表性、普遍性和权威性的政府间国际组织,二十国集团、亚太经合组织等都是重要的国际组织,“一带一路”倡议及其核心理念载入上述国际组织的重要文件,表明“一带一路”倡议已被成功设置为国际议程,这是“一带一路”倡议国际制度化取得的重要成果。二是现有国际组织为了更好地为“一带一路”参与方提供最好的服务,作出了相应的组织结构调整。

(二)中国“一带一路”倡议国际规则制定权的提升

“一带一路”倡议的提出和实践,顺应了重塑国际规则体系的时代要求,不仅体现了中国对重塑国际规则的追求,而且为提升中国国际规则制定权创造了条件。

普林斯顿大学政治学教授罗伯特·基欧汉认为,国际制度是指“规定行为角色、限制活动、并塑造预期的持久的和相互联系的(正式的和非正式的)成套规则”,是“指导世界政治诸要素的规则和协助实施这些规则的国际组织”。因此,为变革现行国际制度所进行的制度性安排,就是对现行国际规则体系的重塑。

七年来,提升“一带一路”倡议国际规则制定权取得的最重要成果,就是为重塑国际规则提供了涉及“一带一路”倡议的国际贸易、国际投资、国际金融、基础设施建设、E国际贸易4等领域的系统性制度安排。首先,以双边合作文件为基础和形式的制度安排的数量逐年增加。其次,以多边合作文件为基础和形式的制度安排的规模逐年增大。再次,在基础设施建设融资领域形成了系统性金融制度安排。

(三)“一带一路”倡议国际话语权的提升

一个国家要想提升国际话语权,需要提升以下三种能力:建构含有新思想、新观念的国际话语体系的能力;有效传播国际话语的能力;把国际话语及核心理念转变为国际规则的能力。前两个能力统称为理念贡献能力,最后一个能力称为政治操作能力。“一带一路”倡议国际话语权的提升,在这三个方面都取得了积极的进展。

首先,建构了含有新理念的“一带一路”倡议的国际话语体系。这一话语体系,向世界明确、清晰地回答了“一带一路”倡议的精神、性质、原则、目标等国际社会所关切的有关“一带一路”的重大问题,使越来越多的国家和国际组织日益清楚地认识到,共建“一带一路”倡议植根于历史,更面向未来;源自中国,更属于世界;重点面向亚欧非大陆,更向全球所有国家开放;是和平发展、经济合作倡议,不是搞地缘政治联盟或军事同盟;是开放包容、共同发展进程,不是要关起门来搞小圈子或者“中国俱乐部”;不以意识形态划界,不搞零和游戏,只要各国有意愿,都欢迎参与;以共商共建共享为原则,以和平合作、开放包容、互学互鉴、互利共赢的丝绸之路精神为指引,以政策沟通设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通为重点,以构建人类命运共同体为目标,已经从理念转化为行动,从愿景转化为现实,从倡议转化为在全球广受欢迎的公共产品。

其次,有效传播了“一带一路”倡议的国际话语。在这一过程中,中国既注重发挥中国与国际社会所形成的官方和非官方的关系网络在“一带一路”倡议国际话语传播中的作用,又注重发挥现有国际组织和新建国际组织在“一带一路”倡议国际话语传播中的作用,更注重充分发挥国家领导人在“一带一路”倡议国际话语传播中的作用。

再次,提升了“一带一路”倡议的国际话语转变为国际规则的政治操作能力。构建国际话语权的最终目的是重塑国际秩序,国际话语权提升的主要体现是按自己的理念和话语形成国际议题、设定国际议程,并最终将自己的理念和话语转变为国际规则,实现对国际秩序的重塑。实现这一目标,不仅需要有理念和话语,而且更需要有把理念和话语转变为国际规则的政治操作能力。通过与现有国际制度合作和新建国际制度,“一带一路”倡议的国际话语及其核心理念已经或正在逐步转变为系统性制度安排,这就为“一带一路”倡议国际话语权的提升提供了组织和制度保障。

三、持续提升中国“一带一路”倡议国际塑造力的路径选择

提升“一带一路”倡议的国际塑造力是一个长期的持续发展的历史过程,虽然前期取得了重要成果和积极进展,还应进一步提升。为可持续推进“一带一路”建设,从而有力推动新型国际关系和人类命运共同体的构建,应在夯实国家综合实力的基础上,通过增强“一带一路”倡议的国际议程设置权、扩大“一带一路”倡议的国际规则制定权和提升“一带一路”倡议的国际话语权,来持续提升“一带一路”倡议的国际塑造力。

(一)增强“一带一路”倡议的国际议程设置权

为更好地增强“一带一路”倡议的国际议程设置权,应不断提升中国“一带一路”倡议的议题选择与制定能力、议题传播能力和议题制度化能力。

首先,不断提升“一带一路”倡议的议题选择与制定能力。议题的选择与制定需要完成两项工作:一是选择一个待解决的国际问题;二是制定解决这一问题的待选方案。待解决的国际问题与供选择的解决方案的统一,形成一个完整的议题。提升中国“一带一路”议题的选择与制定能力需要做好以下两项工作:第一步是选择能进入国际议程的议题。为使自己选择的议题最终进入国际议程,在选择议题时一是应选择那些能引起强烈国际共鸣的具有一定“公共产品”属性的国际问题,二是应选择那些具有紧迫性和共识性的国际问题。在“一带一路”建设未来的发展进程中,总会不断出现亟待解决的众多国际问题,如何在这些国际问题中做好精准的议题选择,是摆在中国政府及相关主体面前的重要课题。为提升中国“一带一路”国际议题的选择能力,中国政府及相关主体应提升对国际问题及其发展趋势的敏锐洞察力,从而及时发现和捕捉“一带一路”建设中既具有“公共产品”属性,又具有紧迫性和共识性的国际问题。第二步便是提出能被国际社会普遍接受的解决方案。为实现这一目标,中国政府及相关主体应提升制定和撰写解决方案的能力,从而制定和撰写出具有现实关怀性、公共产品属性和可操作性的、能被国际社会普遍接受的解决方案。

其次,不断提升“一带一路”倡议的议题传播能力。要把选择与制定的议题转化成国际议题并进入国际议程,必须提升议题的传播能力,做好议题的国际传播工作。为此,应关注以下两个环节:一是寻找恰当的“一带一路”倡议议题传播的国际渠道(“议程切入点”)。国际组织以及国际会议是议题传播的国际渠道,是国际议程设置的重要场所。通过此类渠道和场所把议题升级为国际议题,从而进入国际议程。中国政府及相关主体应在前期工作的基础上,继续善用现有的国际组织和新建的国际组织,采用多元的国际传播渠道,大力推进“一带一路”倡议新的国际议题的有效国际传播。二是构建“一带一路”倡议的议题联盟网络。在“一带一路”倡议的议题国际传播中,中国政府及相关议题发起者,应高度重视议题联盟网络的构建,注重运用议题联盟网络提升“一带一路”倡议的议题传播能力。

再次,提升“一带一路”倡议的议题制度化能力。一是继续推进现有国际组织参与“一带一路”倡议并作出相应的组织结构调整。二是继续推进与“一带一路”倡议相关的全新的国际组织的创立。三是继续推进“一带一路”倡议在规则和规范方面的制度化:推动与“一带一路”倡议相关的既有规则和规范的传播;补充完善与“一带一路”倡议相关的现有规则和规范;在既有规则和规范的指导下,制定新的与“一带一路”倡议相关的规则和规范。

(二)扩大“一带一路”倡议的国际规则制定权

进一步扩大“一带一路”倡议的国际规则制定权,需要在公平合理的规则理念下构建多元合作的制度模式与兼容并包的制度体系,提升国际规则创制能力。

首先,坚持公平合理的规则理念,要将公平合理的规则理念融入“一带一路”倡议的国际规则建构和实施过程的始终。一方面要关注制度规则的公平合理,另一方面更要关注制度效果的公平合理。“一带一路”倡议国际规则的建构应多方参与,兼顾多方利益,注重各方得失,加强利益协调,将公平合理的规则理念贯穿至“互联互通”项目中,让参与“一带一路”建设的国家和人民充分感受到公平合理的合作氛围。在国际合作中要树立正确的义利观,不搞你输我赢的零和博弈,而是坚持合作共赢,这是建构公平合理规则理念的基本路径。

其次,构建多元合作的制度模式与兼容并包的制度体系。西方国家所主导的国际制度的重要特点是排他性与封闭性。“一带一路”倡议多元性、开放性、包容性和普惠性的特性使其区别于历史上其他国际合作倡议。“一带一路”倡议正在探索一种更加普惠、更具开放性和包容性的多元合作的制度模式与兼容并包的制度体系。该倡议欢迎世界各个国家、企业和组织等多主体参与“一带一路”建设,积极对接不同国家的发展战略和区域性发展规划;不针对第三方、不设假想敌;以共建利益共同体、责任共同体和命运共同体作为战略的向度目标。因此,构建多元合作的制度模式、兼容并包的制度体系是提升中国“一带一路”倡议国际规则制定权的有效路径。

再次,提升“一带一路”倡议的国际规则的创制能力。作为观念建构的产物,国际规则的制定需要创造性。国际规则创制能力是一国提出国际规则、创设国际制度的能力,是决定和影响一个国家国际规则制定权的重要因素。为保证“一带一路”建设可持续高质量发展,中国政府应根据“一带一路”建设进程的实际需要,适时向相关方有前瞻性地提出新的合理可行的原则、规范、规则,创设相关国际制度,协调利益攸关方的关系,引领“一带一路”建设健康发展。只有这样,才能不断扩大中国“一带一路”倡议的国际规则制定权。

(三)提升“一带一路”倡议的国际话语权

为不断提升“一带一路”倡议的国际话语权,可在以下几个方面继续努力:

首先,借鉴美国塑造国际话语权的历史经验,在国家层面制定提升中国“一带一路”倡议国际话语权的战略规划。美国塑造国际话语权的历史经验表明:国际话语权的塑造是一个长期的历史过程,在成为世界第一经济强国后,经过半个多世纪的持续发展,美国才塑造出与其经济实力相匹配的大国话语权;美国的国际话语权并不是其国家实力的自然延伸,而是美国政府部门、学术界、传播媒体等从政策议程、学术议程和媒体议程三个方面,主动和有意识塑造的结果。因此,在提升“一带一路”倡议的国际话语权方面,要有整体战略设计和长远规划,需要政府、学界、媒体等多部门协同配合,在政策议程、学术议程和媒体议程等方面多维推进。

其次,加大对“一带一路”倡议和建设的学术研究力度,提供实质性智力支撑。通过这一举措,一是要站在解决全球日益增长的国际公共产品需求与落后的供给能力之间矛盾的高度,不断完善和增强“一带一路”倡议国际话语的时代性、通约性(普适性)和包容性,努力把“一带一路”倡议的中国话语转换为世界话语。二是要增强“一带一路”倡议国际话语的逻辑性、创新性和说服力,提升“一带一路”倡议国际话语的吸引力、影响力和感召力。三是要争取早日建成在全球具有引领作用的、具备严密的逻辑说服力、公正的价值理念、充分的科学依据和厚实的实证基础的“一带一路”倡议的理论体系。四是要打造出一批具有国际视野、能与国际权威专业部门及国际权威专业人士直接对话的“一带一路”倡议的学术名家。

再次,把前期提升“一带一路”倡议国际话语权的成功做法,加以总结、完善与制度化。对(作者系华侨大学海上丝绸之路研究院副教授、法学博士刘文波,原载于《吉林大学社会科学学报》2020年第5期)

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