2020年是一个特殊的年份。疫情肆虐全球，上半年全球直接投资同比大幅度下降49%。联合国贸发会议2020年6月发布的《世界投资报告》预计今年全球直接投资将低于一万亿美元，和2019年的1.54万亿美元相比下降近40%。中国推出“六稳六保”一系列措施，特别是多策并举“稳外资”，使得前11个月实际利用外资以美元计算同比增长了4.1%。
然而，当前新冠疫情在很多国家尚未得到有效控制，疫情变化和国际经济形势存在诸多的不确定性因素，我国经济恢复的基础尚不牢固。今后一段时期“稳外资”工作仍然面临挑战。在这种情况下，2020年12月28日，经党中央、国务院同意，国家发展改革委和商务部共同发布了2020年版《鼓励外商投资产业目录》（以下简称“《鼓励目录》”），确保当前走势良好的外资形势更具有可持续性。
《鼓励目录》发布体现中国欢迎外资的积极姿态
长期以来，我国鼓励外商投资，给予外商投资以优惠政策。2016年10月我国开始实行的外商投资企业设立与变更备案制度，取消了外商投资准入全面审批制并且开始在全国范围实行外资准入负面清单管理。2017年版的《外商投资产业指导目录》实际上分为了鼓励类和负面清单两个部分。2018年，外商投资准入负面清单独立发布，《外商投资产业指导目录》实际上只剩下了鼓励类的部分。2019年，经过修订之后，仅仅包含鼓励类的《外商投资产业指导目录》和《中西部地区外商投资优势产业目录》合并，形成了2019年版的《鼓励目录》。
2019年3月，新的《外商投资法》通过并于2020年1月正式生效，其中第十四条规定：“国家根据国民经济和社会发展需要，鼓励和引导外国投资者在特定行业、领域、地区投资。外国投资者、外商投资企业可以依照法律、行政法规或者国务院的规定享受优惠待遇。”在新的《外商投资法》下，依照法律法规和国务院规定，外商投资继续享有一定的优惠待遇。和2008年以前相比，这些优惠待遇和鼓励措施更加精准，体现了国家引导外国投资者向特定行业、领域和地区投资的意图，而《鼓励目录》是实行引导的主要工具。
今年新冠疫情发生以来，外商投资企业也遇到了很大的困难。2020年3月10日，国务院常务会议要求进一步扩大《鼓励目录》，使得更多领域的外商投资能够享受到优惠政策。对疫情的有效控制，对营商环境的持续改善以及精准有效的优惠政策、投资促进措施和投资便利化措施，共同起着“稳外资”的作用。因此，从3月中旬开始，有关部门就开始就《鼓励目录》的修订多方征求意见，听取外商投资企业商协会组织等各方面的建议，并公开征求了社会公众意见。
《鼓励目录》具有引导性，伴随我国产业升级而动态调整。因此，与原则上只减不增的外商投资准入负面清单不同，《鼓励目录》一般是有减有增的。但是，这次新版的《鼓励目录》原则上只增不减，条目增加到了1235条，比2019年版增加127条，修改的88个条目也主要是扩展原条目涵盖领域。这样使得企业原有的投资计划不受影响，新的投资计划能够有更多机会享受优惠。
《鼓励目录》发布有利于外资产业结构优化
中国鼓励外商投资的政策坚持促增量、稳存量和提质量并重。根据党的十九届五中全会精神，我国将“加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”，而外资是链接国内外双循环的重要桥梁和纽带。
国内大循环的基础是我国庞大国内市场的优势。一个完整统一的具有良好营商环境的大市场，有利于培育研发成本投入高、学习效应强的创新型企业，也有利于吸引创新型外商投资。利用外资工作也要把创新摆在核心地位。一方面，在吸引外资、利用外资、保护外资和管理外资方面需要创新，另一方面，要把吸引创新型外资作为鼓励外资的重点。新《鼓励目录》体现了科技领域的最新发展，把新技术、新业态、新基建作为鼓励的重点。
以国内大循环为主体是构建双循环相互促进新发展格局的重点。但是，国内大循环不是封闭的循环。吸引外商投资加入国内大循环，能够大大提高国内大循环的效率。保产业链供应链稳定，补齐短板，不仅需要内资企业发力，也需要外商投资企业的贡献。
鼓励外商投资也是拉长长板的重要手段。鼓励外商投资要强化我国在制造业领域的现有优势，也要进一步培育和强化在生产性服务业领域的优势，促进服务业与制造业融合发展。这次新增的第五代移动通信技术研发、跨境电子商务零售等鼓励条目，内资企业以及现有的外商投资企业已经具有国际领先的优势。进一步吸引这些领域的外商投资，有助于强化产业集聚，营造产业生态，提升全产业链优势。
《鼓励目录》发布有利于外资区域投向优化
随着中国经济的增长，中国国内生产总值占世界国内生产总值的比重从2000年的3.5%上升为2019年的16.8%，国际货币基金组织预测2020年中国的国内生产总值将在世界占比达到18.15%。庞大的国内市场越来越成为中国吸引外资的优势来源。而进入中国的外商投资也越来越多地从劳动力成本节约型外资转为市场寻求型外资。为了充分利用中国国内大市场优势，越来越多的外国投资者选择到中西部地区投资兴业，这种外资区域投向的变化促进了我国区域经济布局的优化。
2000年西部大开发战略开始实施，随后2006年，中部崛起战略开始实施。在过去的20年中，中西部地区经济增速总体快于东部地区，从而为外商投资企业提供了更多的投资机会。中西部利用外资虽然呈现了诸多亮点，形成了武汉、重庆、西安、成都等新的外资集聚区，但是，中西部实际利用外资在全国的比重提升有限，还有很大的发展空间。
中西部地区利用外资要因地制宜，结合“一带一路”建设，加大开放力度，承接产业转移，开拓利用外资的新优势。国内大循环效率的提升需要全国一盘棋，避免国内不同区域同质发展，形成有效的区域间合作与竞争机制。在2020年版《鼓励目录》中，中西部各地区结合各自特点增列了外商投资优势产业。例如黑龙江与云南增列的农产品加工和旅游开发等条目；湖北、四川、重庆等增列的半导体材料、石墨烯和工业陶瓷等条目，反映了这些地方推进外向型经济发展和外向型产业集群的诉求。
在2020年版的《鼓励目录》中，海南省的外商投资优势产业目录在中西部各省份中是最长的，共计50条，新增了商贸、航运、金融和旅游等条目。例如新型离岸国际贸易、证券公司、期货公司、保险公司、融资租赁等领域，都是在全国以及其他中西部省份没有列入鼓励范围和优势产业目录的。这必将促进包括现代商贸与金融服务在内的现代服务业在海南的集聚，有促于海南早日建成高水平自由贸易港。
（作者系对外经济贸易大学国际经贸学院教授）
