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我国社会结构的趋势变化及治理创新政策

来源:中国发展观察 责任编辑:赵娜 2021-06-10 11:07:56

当前,我国已开启全面建设社会主义现代化国家新征程。在新的历史时期,如何更好地发挥制度优势,提升治理效能,保持社会和谐安定,依然是推进经济高质量发展、全面建设社会主义现代化强国的重要前提和保障,需要我们围绕我国社会结构演变的新形势新内涵,深刻认识我国社会主要矛盾变化带来的新特征新要求,系统思考、聚焦问题,不断推进社会治理创新。

我国社会结构的趋势性变化特征

(一)人口规模呈倒U型发展特征,结构失衡问题仍然突出

在城乡之间,1978年我国人口城镇化率只有17.9%,2011年我国人口已有超过半数常居住城镇,到2018年改革开放40周年时,我国城镇化率达59.6%。根据我国“七普”调查数据显示,2020年我国城镇化率已升至63.89%。从户籍变化来看,我国非农业人口比重从1978年的15.8%持续增长到2020年的45.4%。在城镇化进程中,我国出现了庞大的流动人口群体。2005年流动人口为1.47亿人,占总人口的11.2%;到2014年达到2.53亿人,占总人口的18.5%;此后开始下降,到2018年仍有2.41亿人,占总人口的17.3%;2020年升至3.76亿人,占总人口的26.62%。在地区之间,人口大量从中西部地区向东部沿海地区聚集。根据我们的研究,受前期人口政策影响,我国育龄妇女数量减少,人口自然增长率呈下降趋势,人口规模峰值大约出现在2023年前后,总体发展特征呈倒U型。同时,我国人口结构失衡问题仍然突出。“人口红利”逐步减少,人口老龄化、少子化并存趋势明显,劳动年龄人口占总人口比重将继续下降。人口往东部集聚、从落后地区向发达地区流动依然是人口跨区域流动的主要方向,农村空心化问题持续加重。城市群是吸纳流动人口的核心区域,但其内部分化渐趋明显,一些收缩型中小城市人口流失严重。新生代流动人口逐渐成为流动主体,流动人口的居留意愿、落户意愿和家庭化迁移趋势增强。老龄化、少子化等人口结构变化将要求公共产品和服务的供给数量与质量相适应,人口集聚与流动也将倒逼公共服务资源配置方式改革,需要围绕人口需求推动创新社会治理。

(二)社会阶层结构由“倒丁字型”继续向“纺锤型”发展

随着我国居民收入的不断增加和收入分配改革的深化,我国中产阶层进一步壮大,社会结构整体呈“倒丁字型”结构,同时向“纺锤型”发展。其中,伴随城镇化进程,城市社会已经是中产社会,特别是大中城市呈现出两头小、中间大的纺锤型特征,而农村社会、小城镇依然是“倒丁字型”结构。值得注意的是,教育是影响阶层流动的重要因素。我国普通高等学校招生人数快速上升,从1977年的27万人,上升到1999年的155万人, 到2020年达到1078万人。我国高等教育毛入学率2020年已达54.4%,超过高等教育大众化迈向普及化50%的门槛。在高等教育普及化的推动下,我国大量普通民众将继续实现阶层流动,使得社会结构开放性和活力度不断增强,有利于民众形成良好的社会心态与预期。同时,中产阶层进一步扩大,其不仅有托底性生存与社会保障的权利需求,社会参与的意愿与需求也在增长。如何更好地发挥中产阶层社会稳定器作用,持续激励和发挥不同阶层利益相关方参与解决社会问题的意愿、资源、能力、优势,将成为完善我国社会治理体系的重要任务。

(三)社会组织快速发展,治理主体结构更加优化

自上世纪90年代市场经济体制改革以来,我国社会组织规模持续上升,从1999年的14.3万个增长至2019年的86万个。截至2019年,我国共有民办非企业单位48.7万个,社会团体37.2万个,基金会7586个。这其中,对公共服务起到重要补充作用的民办非企业单位发展尤为迅速,并于2015年超过社会团体的数量,占据我国社会组织的半壁江山。从相对数量来看,我国社会组织数于2015年首次超过自治组织单位数,成为规模上与村(居)委员会相当的重要治理主体。2019年,我国每万人口社会组织数为6.2个,同期每万人口自治组织数为4.6个。从实际效果来看,我国社会组织不仅在养老、托幼、扶贫救困等领域对正式公共服务体系起到补充作用,在矛盾纠纷调解、社会心理调适、治安巡逻等方面也发挥重要作用,直接服务于和谐社会建设。随着社会组织进一步发展壮大,其在社会治理中的作用将得到更好体现。同样值得关注的是,随着现代网络与信息技术的发展,互联网、大数据类企业凭借平台、技术与数据优势,参与治理的优势日益凸显,成为新时期社会治理的重要力量。

(四)新技术变革驱动智慧社会发展

随着新一代信息技术的迅速发展和广泛运用,特别是互联网、5G、大数据、人工智能等新一代信息技术的加速演进和融合发展,给我国的生产生活方式带来深刻变革。智慧社会将成为社会发展的重要趋势。智慧社会将进一步强化科技支撑下的社会创新系统协同功能,深度重构我国政府和企业、社会、家庭、个人之间的关系。伴随着智慧社会的发展,公共服务内容及方式加速创新,智慧医疗、智慧教育、智慧养老、智慧交通等方面的创新应用将会不断促进资源共享和优化配置,极大地提升了公共服务和产品的供给效率和质量,推动民生服务更趋普惠包容。同时,智慧社会发展所呈现的社会扁平化、组织虚拟化、信息透明化、资源社会化趋势,也将对社会治理理念、方式、行动等方面产生深远影响。此外,技术进步也能够应对如新冠肺炎疫情这样的突发公共卫生事件的冲击,在相互隔离的不确定条件下,保持社会运转的稳定秩序,降低突发事件对经济社会的影响以进一步减少企业、个人财产和健康损失,在降低和防范社会风险方面发挥了重要作用。

我国社会发展面临的主要挑战

(一)经济增长放缓加大了公共服务供给压力

经济增长与社会发展相辅相成、密不可分。我国经济的快速增长提升了国家财政能力,为公共服务供给提供了有力保障,而公共服务通过改善民生进而成为防范社会风险的重要手段。近年来,我国公共财政支出随经济增长持续上升。国家对民生领域的稳定、持续投资有效地提高了公民素质、促进了安居乐业、维护了社会稳定,为预防与化解社会矛盾提供了有力支撑。

同时,我国正处于百年未有之大变局,经济发展面临的国际环境和国内条件正在发生深刻而复杂的变化。外部经济受世界总人口增速放缓、国际贸易摩擦持续升级、逆全球化思潮抬头等问题的影响,全球经济增长速度将呈现趋势性下降。从国内的情况来看,我国经济从高速向中高速增长转变,国内经济增长放缓压力进一步加大,经济增速下行势必带来财政收入增速的放缓。数据显示,自2011年GDP增速下降后,全国公共财政收入增速也呈趋势性下降,公共财政支出压力增大。值得注意的是,重大突发公共卫生事件对收入分配格局的影响也不能忽视。例如,受此次新冠肺炎疫情影响,我国居民人均工资性收入增长率从2019年8.6%下降到2020年一季度的1.2%,下降7.4个百分点。本世纪以来,诸如“非典”、新冠肺炎疫情等重大突发公共卫生事件的出现,均具有突发性、不确定性和破坏性的特点。长远来看,此类事件仍然存在发生的可能性,其造成的资本和人员流动的大幅萎缩、短期经济增长停滞和就业机会减少,将对不同收入群体产生较大影响,中低收入群体受到的影响则更大。复杂的外部环境、内生增长动力不足、财政收入下降及突发公共卫生事件冲击等,不仅影响着经济稳定持续发展,更影响公共产品和服务的供给能力,同时还会带来失业、收入下降、贫困、流浪乞讨等社会问题,增加了社会矛盾和风险。

(二)收入分配结构性失衡在一定程度上加剧社会风险

改革开放以来,我国人均GDP保持了持续增长,城镇居民人均可支配收入与农村居民人均纯收入更是整体上保持了高于人均GDP的增长率。2021年,我国脱贫攻坚战取得了全面胜利,现行标准下9899万农村贫困人口全部脱贫,832个贫困县全部摘帽,12.8万个贫困村全部出列,区域性整体贫困得到解决,完成了消除绝对贫困的艰巨任务。人民生活大幅改善,文明素养持续提升,社会稳定的基础更加稳固。随着生活水平提高,人民诉求趋于多元化,权利申诉将更加普遍,对国家凝聚共识、协调利益结构、公共服务能力构成挑战。人民不仅有丰衣足食的要求,同时对产品质量与安全的要求也在提升。人民不仅有托底性生存与社会保障的权利需求,对更好的教育、更好的医疗等发展性权利的要求也越来越高,社会参与的需求也在增长。

从近年来收入分配结构的演进规律特点来看,中国居民收入的基尼系数,从2003年的0.479提高到2008年的0.491后趋于下降, 到2019年降至0.465,总体收入差距有所缩小,但不排除再次上扬的可能性。城乡、区域、行业收入差距依然较大,2019年城乡收入比率为2.64,2020年城乡收入比率降至2.56,东部与西部、东北地区的平均工资依然有较大差距,国有单位与城镇集体之间的平均工资差距较大,且均有扩大趋势。财产增值速度超过了居民收入增长速度,以房地产为代表的财产性收入占比较高,收入分配结构性失衡,特别是以垄断、特权、腐败等引起的贫富悬殊,严重挫伤低收入群体劳动积极性和创造性,更容易诱发社会积怨心理和仇恨情绪,使价值观发生扭曲,不利于道德建设,容易加剧社会阶层之间的矛盾,并将成为影响社会形成共识和凝聚力、挑战社会公平、威胁社会稳定的重要因素。

(三)基层社会治理水平和能力仍待提升

乡镇、街道是满足人民发展需求,化解社会矛盾,防范社会风险的重中之重。从我国推进社会治理实践来看,大量的社会治理探索和民主政治突破也往往发生在基层,但我国基层社会治理仍面临诸多挑战。

一方面,国家与民众间传统的组织化联系弱化,增加了基层治理难度。在市场经济不断发展和大规模人口流动的影响下,我国传统上政社高度统一的社会治理体制已经发生根本性转型,国家与民众的组织化联系不断减弱。在农村地区,村集体对村民全方位的管理难以为继,农业税取消后,乡镇基层政权、自治组织与农民间的常态化联系进一步削弱,乡镇从汲取型政府变成悬浮型政府,基层治理变得缺乏抓手。在城市地区,传统单位形成的“熟人社会”影响逐渐减小,基于陌生人的自治式居住社区往往既缺乏足够的行政动员能力,又缺乏足够的社区凝聚力,街居治理体制也面临困境。

另一方面,基层满足公众需求、应对社会矛盾的压力将不断增大。人民群众追求更好的教育、更稳定的工作、更满意的收入、更可靠的社会保障、更优美的环境,更注重民主、法治、公平、正义、安全等方面的需要,都将在基层集中体现。同时, 我国经济发展中引发的土地权益纠纷、劳资纠纷、医患纠纷、城市管理纠纷、信访稳定等方面的利益表达和各类社会矛盾也将进一步在基层集聚。但我国基层社会治理法治化不足、社会化程度低、社会矛盾化解机制不健全等问题仍然存在,进一步完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理格局的任务十分艰巨,基层社会治理水平和能力仍待提升。

(四)现代信息技术推广普及对社会治理智能化提出新的要求

现代信息技术的推广普及是“双刃剑”。智慧社会的到来为推动治理创新提供了良好的技术基础,同时智慧社会促进网络虚拟社会空间兴起,提升了传统管控式社会管理难度,所产生的信息安全、网络犯罪等问题,也对提升社会治理智能化水平提出新的要求。

一方面,传统管控式社会管理模式面临更大挑战。伴随着互联网和新一代信息技术的普及应用,社会公众信息获取与传播信息能力逐渐增强,社会舆情和意见表达更多体现传播速度快、自发性强、突发性多等特征,加之网络信息技术的普及使集体活动组织与协商的便捷性大幅提升,通过网络社交工具、移动通讯平台组建群组、发动倡议、讨论协商、安排活动更加方便容易,使得传统管控式社会管理难度加大。

另一方面,网络和信息安全压力逐渐增大。网络和信息安全是国家安全和社会稳定的重要领域。尽管我国已经于2016年出台了《中华人民共和国网络安全法》,并于2015年通过《中华人民共和国刑法修正案》补充了若干信息网络犯罪,但如何加强网络信息领域灰色地带治理,在信息社会、数字社会、虚拟社会中维持良好的社会秩序,在诸如视频监控、大数据分析等技术的广泛应用过程中,保障公众的隐私权、人身权、财产权等,仍然存在较大压力。

加强社会治理创新的主要政策建议

(一)完善人口管理和服务机制。完善满足少子化、老龄化、人口结构多元化对于养老、住房、医疗等公共服务供给和配置机制。健全对中西部地区、农村地区人口公共服务的持续支持机制。加快实现基本公共服务由户籍人口向常住人口扩展,不断提升流动人口市民化程度。深化城市管理体制和社会政策配套改革,协同推进户籍制度改革和城镇基本公共服务常住人口全覆盖,提升城市和社区治理水平,提高农业转移人口市民化质量,促进流动人口和谐融入。

(二)健全社会治理参与机制。培育营造有利中间阶层发展壮大的环境,进一步壮大中间阶层的规模,重视发挥中间阶层在稳定社会形势、创建社会规范等方面的重要作用。健全民意表达和利益协调机制,使社会各阶层都能平等表达自身的利益诉求,增强社会凝聚力和社会共识。完善社会流动机制,为中下层群体创造更多纵向流动的机会,使他们能通过自身努力改变自己的阶层地位,化解因资源稀缺和利益分化引起的社会不满和利益冲突,增加对社会的认同感和归属感。

(三)提升社会治理智能化水平。丰富智能治理应用场景,建设多样化的智能治理应用及平台,推动政府部门组织结构、业务流程、行为关系优化再造,满足不同群体和居民个性化需要,达到更优质、更关注细节和更加人性化的治理效果。推进数据信息共享,在信息安全的前提下,提升政务数据信息的整合覆盖、分级管理、统筹利用和互认共享水平,推动政府部门管理数据、公共服务机构业务数据、互联网数据集成运用,实现社会数据资源的有效整合与共享。加强智能治理制度建设,围绕信息和数据的资产地位确立、管理体制机制、开放共享、安全与隐私保护等内容,完善制度法规和标准规范。加强网络社会治理,提升对网络新技术新应用的管理,完善网络违法犯罪防范和打击等联动机制。

(四)增强社会治理与经济增长协同性。加快公共服务供给方式创新,扩大公共服务有效供给和优质供给,增加供给结构的灵活性和适应性。充分发挥社会力量参与社会治理的协同作用,鼓励民间资本和社会组织参与公共服务生产供给。集中优势资源,补好社会民生短板,防范可能因经济增速放缓而引发的系统性社会风险,让广大人民群众获得感幸福感安全感更加充实、更有保障、更可持续。同时,着力增强化解社会风险的能力,集中解决公共安全、社会信用等重点问题,推动教育、医疗、卫生、养老等社会重点领域改革,不断增强国内外投资者、消费者的信心和预期,有效平抑经济下行传导的压力。

(五)深化收入分配制度改革。坚定不移地走全体人民共同富裕发展道路,不断提升各区域、各领域、各层次人民的收入水平,不断健全多层次社会保障体系,提高社会民生福祉,缩小收入分配差距,满足人们对公平正义的追求,逐步消除两极分化。完善按劳分配为主、多种分配方式并存的分配制度,缩小财富和收入分配差距。进一步提高劳动报酬在初次分配中的比重,提高居民收入在国民收入中的比重。深化财税体制改革,调节过高收入者的收入。将房地产市场调控与收入分配改革相结合,抑制房地产投机,降低高房价对居民财富差距扩大的影响。建立土地、矿产资源、国有资本、集体资产、公共产品等领域合理的收益分配机制,让全体国民公平地分享发展收益。

(六)加强和改进基层社会治理。着力推动社会治理重心向基层下移,强化城乡社区自治和服务功能,以网格化管理、社会化服务为方向,加强基层精细化“微治理”,健全新型社区管理和服务体制。强化基层社会治理的法治保障。厘清政府、市场、社会组织、公众个人等治理主体之间的权责边界,推进基层社会治理范围及政府职能法定,在综治、信访、基层自治、社会组织发展等重点领域加快立法进程,明确政府权力清单和责任清单,建立程序公开、标准公开、结果公开的行政执法行为规范。完善基层社会矛盾防范机制。从维护人民群众合法利益的角度出发,构建有序有效的基层矛盾预警机制、利益诉求表达机制、协商沟通机制、救济救助机制,从源头上防范和化解各类社会矛盾。

(本文作者系国务院发展研究中心公共管理与人力资源研究所赵峥,文章来源:《中国发展观察》杂志2021年第9-10期合刊。)

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