全球气候变化谈判使二氧化碳减排成为影响国际社会和各国经济决策的重要因素,低碳经济正在成为新一轮全球产业竞争的重点领域。欧盟作为全球低碳经济发展的领先者已经将低碳经济作为其21世纪竞争优势的主要来源之一;美国将页岩气、生物燃料等新能源作为其经济发展和出口倍增的重要途径;中国等发展中国家也希望借由低碳经济发展契机实现弯道超车,缩小与发达国家的差距。在全球产业竞争中,除了低碳产品、技术和服务层面的竞争外,更重要的是规则的竞争,特别是国际规则;谁主导规则制定,谁将在竞争中处于优势地位。当前欧美等主要经济体已经开始在多边、区域、双边及单边层面开展了大量工作,以此来影响国际贸易规则。低碳和环保问题是“跨大西洋贸易与投资伙伴协定(TTIP)”的重要内容,美国也希望将与新能源相关的低碳条款加入到跨太平洋伙伴关系协定(TPP)之中。此外,联合国机构也高度重视气候变化和低碳发展问题,联合国贸发会议(UNCTAD)编制的《世界投资报告2010》就围绕着低碳主题展开,而2014年6月24日最新发布的《世界投资报告2014》将“为可持续发展目标投资:行动计划”作为今年的主题,其中减缓和适应气候变化作为可持续发展目标之一,是未来投资的重点领域,也是UNCTAD提出的《可持续发展目标民营投资战略框架》关注的重点领域之一,将通过对投资的影响进而影响贸易规则。可以看出,全球低碳发展正在对国际贸易规则产生重大影响。我国应及早了解并掌握低碳经济对国际贸易规则的影响,主动出击,从规则接受者向规则参与者、进而向规则制定者转变,化被动为主动,以规则来提升我国竞争力。

一、文献回顾

目前国内外关于低碳经济的研究已经非常丰富,引用率较高的文献多集中在2008年至2010年之间,体现在低碳经济的各个方面,如低碳经济概念、低碳经济发展模式、低碳经济与中国经济转型,低碳经济与能源问题、碳排放权交易问题、碳金融、二氧化碳减排问题、低碳城市发展、低碳建筑、低碳经济政策和制度等;关于低碳经济对国际贸易的影响也吸引了很多学者的关注,比如对碳关税的研究,对国际贸易中隐含碳的研究等,形成了很多非常有意义的研究成果。最新的研究则更关注低碳经济发展的细节和具体落实问题,如低碳经济指标体系和评价方法、路径设计、跨区域低碳发展创新机制、碳会计等,还有基于一批基于各省、市情况的低碳经济研究成果。但是,关于低碳经济与国际贸易规则方面的研究还相对较少。

从国内文献检索情况看,截止2014年6月25日,万方数据库中以“低碳经济”为检索词检索出的正式出版的学术论文(包括期刊论文、学位论文和会议论文等)达43626篇,其中经济类文章18815篇,法律类文章864篇;近三年的学术论文数量是27863篇,其中经济类1029篇,法律类159篇。而以“低碳经济”加“贸易规则”检索,则仅有4篇论文,经济类3篇,法律类1篇。考虑到低碳经济与应对气候变化密切相关,本文还以“气候变化”加“贸易规则”进行检索,万方数据库仅检索到2篇,且已经包含在上述4篇之中。

从国外研究情况看,根据Springer link检索情况,按模糊检索,以“low carbon economy”为检索词检索出的论文数量为19523篇,其中经济类文章2612篇,法律类文章368篇;而以“low carbon economy”加“trade rule”为检索条件,共涉及2505篇,其中经济类1059篇,法律类180篇。如果按精确检索,以“low carbon economy”为检索词检索出的论文数量为290篇,其中经济类文章90篇,法律类文章21篇;而以“low carbon economy”加“trade rule”为检索条件,共涉及3篇,其中经济类1篇,是关于中国出口产品隐含碳的成本承担问题。以“climate change”和”trade rule”为检索条件,Springer link数据库精确检索也只检索到经济类论文72篇,法律类论文10篇,其中与国际经济相关的仅8篇,主要涉及碳关税或碳边境调节措施的WTO合规性和贸易效果、区域性贸易协定中的低碳合作等方面。考虑到世界银行对低碳经济的关注和研究程度很高,本文又进一步对世行数据库进行检索,以“low carbon economy”为检索词共得到各类研究报告和工作论文1548份,涉及低碳经济的各个方面及不同国家的低碳发展问题,而以“low carbon economy”加“trade rule”为检索条件,并未检索到任何文献。概括说来,国外低碳经济研究更多从技术、环境及社会角度来研究低碳经济,与规则相关的研究也更多关注在一国层面的低碳规则,如碳关税、与低碳相关的国际政策和做法等、国际环境领域的规则等,国际贸易规则相关的研究还相对较少。

就低碳经济对国际贸易规则的影响而言,国内学者边永民(2009)较早从法律视角探讨了应对气候变化将怎样影响国际贸易规则,从联合国气候变化谈判视角分析其中可使用的贸易措施及这些措施是否会引发与WTO规则的摩擦;黄河、赵仁康(2010)低碳经济与国际贸易规则的重塑进行了研究,从国际规则形成的三个机制出发,提出低碳经济将导致碳关税等新贸易壁垒涵盖领域不断扩展、WTO的规则框架将由环境保护所主导;施用海(2011)从低碳经济对贸易规则和格局的影响出发,提出“与低碳经济相关的单边贸易措施与多边贸易规则的潜在冲突,可能成为新贸易壁垒”;陈红娜(2013)从碳关税、碳补贴和碳标记三个角度分析了国际贸易规则对低碳经济的制约,并探讨了低碳经济对国际贸易规则可能带来的影响;王谋(2014)则以碳关税的合理性、合法性、形成争议的原因为基础,分析碳关税的国际治理模式。国际上,世界银行(2007)在其研究报告《气候变化与国际贸易》中,利用局部均衡方法估计了欧盟对美国出口产品征收“京都税”或者碳关税对贸易的影响;Michael Friis Jensen(2009)对碳边境调节措施的执行问题进行了探讨,认为碳边境调节措施的可行性和具体执行仍然存在问题,特别是碳足迹的衡量或碳核算问题及碳关税如何具体实施问题,这两项研究虽然是从宏观贸易角度进行探讨,但并未涉及国际贸易规则问题。真正涉及国际贸易规则的研究主要体现在WTO与联合国环境规划署(UNEP)(2009)共同发表的《贸易和气候变化》,报告中分析了贸易与气候变化的关系,认为各国减少温室气体排放和提高能源效率的国家政策,已经从传统的管理手段转为经济激励和财政措施的综合应用,各国错综复杂的国内政策措施有可能对国际贸易和多边贸易体系产生影响,其中涉及到各类贸易政策的WTO合规性等问题,这是国际贸易规则涉及的内容。

总体说来,目前国内外关于低碳经济与国际贸易规则的文章更多关注的是一国或区域层面的贸易政策和措施及其对贸易可能的影响,如碳税和碳关税等;从国际贸易规则形成角度研究的还不多见。与低碳相关的国际贸易规则,特别是宏观贸易规则对贸易的影响不可小觑,我国作为碳排放大国,低碳领域国际贸易规则的形成对我国产品出口将产生重大影响,因此,研究低碳经济对国际贸易规则的影响并提出中国的应对措施是本文的重点,也是本文的贡献所在。

在国际层面,低碳经济发展对国际贸易规则的影响表现在多个层面,一是WTO多边层面的影响,二是区域性和双边层面的影响,三是国际社会和民间机构规则的影响。低碳经济发展在不同层面以不同的方式对贸易规则产生影响,并进而影响国际贸易。本文将重点围绕以上三个方面,研究低碳经济发展对国际贸易规则的影响,并探讨在此情形下我国的对策建议。

二、WTO对于应对气候变化和发展低碳经济的看法

多哈回合自2001年启动以来至今已有十三年,这十三年的谈判过程见证了《京都议定书》生效后及后京都时代气候变化谈判进程和全球低碳经济快速发展进程;同时全球气候大会上谈判各方的观点、争论的焦点及低碳经济的快速发展,也影响着WTO对待气候变化和低碳经济的态度,影响着多哈回合谈判的进程。

(一)WTO对于气候变化和低碳经济的看法

WTO与UNEP共同发表的《贸易和气候变化》报告指出,自由贸易将以各种方式影响温室气体减排活动并产生积极影响,反过来气候变化会影响到国际贸易流转的数量和模式,可能改变某些具有相对优势国家的贸易地位,并导致国际贸易格局的变化。从客观条件看,气候变化增加了国际贸易所依赖的供应、运输和销售链条的脆弱性,而这些易受损害的脆弱性又反过来增加了国际贸易的成本。气候变化与国际贸易互为影响因素,密不可分。WTO在其官方网站中明确表示:气候变化是当前国际社会不得不应对的可持续发展领域最大的挑战;应对气候变化的措施应当完全与国际社会关于经济增长和人类发展的期望相协调;气候变化问题超越国界,不仅需要国家层面也需要国际层面的解决方案。WTO的工作目标除了促进全球自由贸易之外,还包括提高全球生活标准、实现世界资源的最优使用以实现可持续发展、保护自然环境等。

WTO认为,虽然目前气候变化问题还不是WTO工作计划的组成部分,也没有专门针对气候变化的WTO规则,但各国气候变化政策和做法以各种方式与国际贸易相互关联,因此,WTO与气候变化问题也是相关的。贸易开放促进了世界资源的有效配置,可以帮助减缓和适应气候变化、提高生活水平并改善环境产品和服务的可获得性。各国采取的减缓和适应气候变化的措施可能改变竞争条件从而影响国际贸易,也可能涉及WTO规则符合性问题,需要WTO规则予以检验。除了规章措施外,国家、区域和国际层面的一些应对气候变化的倡议被政府采纳后,可能也涉及到一些价格相关的措施(如税收和关税)和一些市场机制相关的措施(如补贴等)。由于这些做法与贸易相关,因此会涉及WTO规则和程序。WTO认为各国在设计气候变化规划、寻求国际合作时,应当考虑这些措施的潜在贸易影响,及相关的成员国在WTO规则下的权利与义务。同时,WTO规则也可以帮助确保这些措施是可预期的、透明的和公平实施的。比如WTO与环境问题相关的规则,包括GATT第20条、生产加工方法(PPM)问题、以及对相似产品的定义等,都可以用来检验气候变化措施是否符合WTO规则。

WTO列出了与减缓和适应气候变化措施相关的一些规则,包括:关税问题和边境措施,严禁成员方征收高于WTO规定的关税水平;禁止边境配额;非歧视原则,包括最惠国待遇原则和国民待遇原则;补贴规则;技术性贸易壁垒规则(不得比达到法定目标所必须采取的措施更加严格,技术法规和标准必须尊重非歧视原则,并且如果有国际标准要基于国际标准制定);与服务贸易有关的纪律规则,包括诸如最惠国待遇的一般义务和单个成员在所参加的部门做出特定承诺后所承担的延伸的义务;与贸易有关的知识产权相关的规则,这些规则与开发和转移环境友好技术和专有技术相关。

必须说明的是,WTO对应对气候变化和低碳经济的态度并不代表WTO成员的态度,只是表明秘书处对待这个问题的认识和看法。WTO如果要对该领域制定新的规则,仍要根据WTO成员的意见来决定。

(二)WTO框架内对气候变化问题的讨论

目前,WTO框架内已经开始关注气候变化问题,并在WTO的常规工作之中出现,主要在技术性贸易壁垒委员会(TBT委员会)以及贸易与环境委员会(CTE)中讨论。

TBT委员会主要讨论的是政府采取的减缓气候变化的技术法规及标签要求等,监管各国的技术法规、标准和合格评定程序是否对贸易和规则的协调造成不必要的障碍,要求成员国通报可能对贸易产生影响的技术法规的相关信息,包括那些与气候变化相关的技术规定和标签要求。TBT委员会监督气候变化措施在实现其保护环境的立法目标的同时,不对国际贸易产生不必要的障碍,并鼓励这些措施之间能够相互协调。近年来,大量针对能源效率和排放控制的产品标准和标签要求被通报到WTO。目前TBT委员会所讨论的与气候变化相关的技术法规主要涉及产品要求,包括汽车燃油的经济标准、用能产品的生态设计要求、消费产品的能源效率规划、柴油机车的排放限值、新能源的技术要求等等。

贸易与环境委员会的工作规划涵盖了贸易和环境交叉的主要问题,还有一些与气候变化间接相关的问题也在贸易与环境委员会中讨论过,比如消除能源和森林部门的贸易限制度对环境的影响,能源效率标签对市场准入的影响等。贸易与环境委员会发挥孵化器的作用,支持贸易与环境日程的发展,成员方要想进一步加大气候变化与贸易之间联系也需要通过这扇大门来实现。

三、低碳经济对多哈回合谈判的影响

全球应对气候变化和低碳经济的发展将影响WTO多哈回合谈判的谈判方向和谈判进程。低碳经济的发展使得与应对气候变化相关的低碳产品和服务成为贸易与环境谈判的重要组成部分和内容,而这部分所谓“气候友好”产品的关税削减和非关税措施的规范是国际贸易规则的重要变化。这种对“气候友好”产品的偏好也有可能影响其他环境产品和服务的自由化。同时,低碳经济发展带来了生产要素条件、需求条件和竞争条件的变化,会带来很多新的问题,需要制定新的多边规则来保障低碳经济的公平、有序的发展。当前多哈回合谈判中有多个议题与气候变化相关,包括贸易与环境谈判、农业谈判和非农市场准入谈判。此外,服务贸易谈判、知识产权问题谈判等也都与低碳经济相关,本文暂不对这些进行分析。

(一)贸易与环境议题谈判

在诸多议题中,应对气候变化和低碳发展对环境产品和服务的自由化影响关系最大,使得气候友好产品成为贸易与环境谈判中的重要内容,是环境产品清单中的重要组成部分,并且也使得贸易与环境谈判的重要性提高。

低碳经济的发展使得低碳产品和服务的作用受到越来越多的重视。在WTO贸易与环境谈判中,一些组织和专家提出低碳产品和服务的清单并将其纳入到WTO环境产品和服务清单之中,以期消除这些产品和服务的贸易壁垒,实现贸易自由化。他们认为,将低碳产品和服务纳入到环境产品和服务清单可以实现三赢的局面,一方面消除贸易壁垒可以实现贸易利益;第二是低碳产品和服务贸易自由化将有利于实现发展的利益;第三个是可以帮助实现环境利益,低碳产品和服务的推广可以提高能源效率,减少温室气体排放,并对空气质量、水、土壤和自然资源保护发挥积极的作用,低碳产品和服务中包含着低碳技术,这些技术会随着产品而得到扩散,并激发该领域的竞争,激励创新,这对应对气候变化和保护环境是有帮助的。

从产品和服务清单看,低碳经济的发展,使得更多低碳产品和服务被纳入到环境产品和服务清单中。政府间气候变化委员会IPCC曾经识别出一些有助于应对气候挑战的减缓和适用技术,其中有一些已经在多哈回合谈判的清单中,包括风能和水能涡轮机、太阳能热水器、沼气装置及废弃场收集甲烷的装置。2007年4月,一份有153项环境产品的清单被提交到WTO贸易与环境委员会特别例会上,由于这份清单的提出者主要是发达国家,因此遭到了发展中国家的强烈反对。世界银行从这153项产品中选出43项气候友好的产品。2007年12月,欧盟和美国联合向WTO的贸易与环境委员会提交了一份包括这43项环境产品的清单,希望WTO谈判能够给予这些气候友好的产品和服务优先考虑。这些气候友好的产品构成了环境产品的近三分之一。2012年9月,亚太经济合作组织(APEC)领先世贸组织一步,就环境产品自由化问题达成重要共识,通过了包含54个目录的环境产品清单。这些产品包括测量设备、风电设备、空气和水质量监测系统等,APEC各成员承诺将在2015年之前将其关税削减至5%或5%以下。2014年1月,中国、美国、欧盟等14个世贸组织成员共同启动环境产品谈判进程,以APEC清单为基础,在WTO框架下进一步探讨实现环境产品自由化的各种机会,其最终成果将通过最惠国待遇惠及所有世贸组织成员。

虽然2014年1月开始的WTO环境产品谈判并未涉及环境服务,但欧盟将环境服务纳入WTO环境谈判的努力一直不断。2014年5月,欧盟成员国表示支持扩展环境产品列表,不仅仅包括APEC于2012年达成的54类产品,要求欧委会探讨是否可将WTO框架下环境产品关税削减的诸边谈判的范围扩展到非关税壁垒(NTBs)及环境服务领域。气候变化和低碳发展使得原来在服务贸易谈判中被列为“其他”的一些环境服务受到重视,如“尾气清理”和“自然和风景区保护服务”等直接与气候变化减缓措施相关的服务。可以预期与应对气候变化和低碳发展相关的环境服务也会是未来谈判的重点之一。

(二)农业谈判

对于农业谈判而言,农业的固碳效应将成为农业谈判中非贸易关注的一个重要因素,各国为减少温室气体排放而在农业方面所采取的必要补贴和扶持,可能成为各国拒绝减少农业补贴的理由,从而影响农业谈判的结果。此外,低碳经济的发展促使生物燃料得到快速发展,使得生物燃料成为很多国家减少温室气体排放的选择。巴西生物乙醇的发展,使其成为主要出口者。2000年以来,20个WTO成员国向TBT委员会通报了37项生物燃料措施。生物燃料(包括生物柴油和生物乙醇)一直以来被当做农产品对待,2005年,世界海关组织决定将生物柴油列入到化工及相关产品之列,而生物乙醇仍然作为农产品食品类别。这样,农产品谈判和非农谈判的结果将直接影响生物燃料的市场准入情况。此外,生物燃料作为新能源位列农业谈判范畴内,会存在农业补贴范围扩大的问题,也会对农业谈判产生影响。

(三)非农产品市场准入谈判

在非农产品市场准入谈判中,除了涉及非农产品的关税问题,也包括非关税壁垒,如技术性贸易壁垒(TBT)和卫生与植物卫生措施(SPS)问题。低碳经济的发展使得非农产品的非关税壁垒成为影响贸易的重要因素,欧盟等发达国家以应对气候变化为由制定了很多法规、标准和合格评定程序,这些措施又对国际贸易产生影响,因此在非农产品市场准入谈判中,低碳领域的TBT也将成为一个各国关注的重要内容。

四、低碳经济对双边和区域贸易协定谈判的影响

低碳经济除了对多边贸易谈判产生影响外,还对双边和区域贸易协定的谈判产生了影响。由于多哈回合谈判在农业和非农问题谈判上困难重重,进程缓慢,一些WTO成员国将贸易自由化转向区域性贸易协定,特别是双边贸易协定,并且将当前经济中新出现的一些问题、WTO没有涉及或者涉及不深的问题,如劳工、环境等纳入进来,这其中就包括对气候变化问题的关注。如东盟韩国2005年签署的自贸协定中就提出“成员方承诺在双方同意的基础上,寻求环境技术和政策的合作,如在压缩天然气技术和政策方面”。而日本与墨西哥2004年签署的加强经济伙伴关系的协议中特别提到“促进能力建设和机构建设来繁荣《联合国气候变化框架》的《京都议定书》下的清洁发展机制(CDM);可以通过研讨会、专家信件和其他方式来鼓励CDM项目;鼓励环境产品和服务的贸易和推广”。2010年签署的欧盟-韩国自贸协定中第13.5条明确规定了“成员再次明确为实现《联合国气候变化框架》及其《京都议定书》的最终目标所做出的承诺,承诺双方在根据巴厘岛路线图来制定进一步的国际气候变化框架方面进行合作”。 这是在贸易协定中明确提出气候变化相关问题的典型例子。

应对气候变化和低碳发展作为可持续发展的重要内容,已经成为欧盟的核心利益所在,欧盟已经将可持续发展条款作为欧盟未来签署自贸协定的核心内容之一,在TTIP中也不可避免成为其关注的重要内容。美国由于在应对气候变化问题上的消极态度,一直受到欧盟的指责,在美欧贸易投资协定谈判过程中,环境问题是欧盟内部各部门及非政府组织的重要考量,欧盟已经将环境标准作为TTIP谈判的底线问题之一,即不能因为TTIP而降低欧盟的环境标准,这其中就包括应对气候变化和低碳发展方面的标准。而欧美之间关于环境问题,特别是气候变化和低碳发展相关的议题达成协定,将会对国际贸易规则产生重大影响。

WTO对气候变化问题的讨论,也会影响到区域性贸易协定中的内容,因为WTO讨论的内容有可能在未来成为国际规则的组成部分。有些国家希望将应对气候变化和低碳发展纳入贸易规则特别是WTO框架之中,但当其在WTO不能达到目的时,就会选择一个相对容易的途径来实现与贸易的挂钩。区域性贸易协定由于参与的国家少,相对容易达成一致,通过在区域性贸易协定中逐步达成共识,形成共同意见团体,将有助于这些国家增强在多边谈判中的力量。另外,低碳经济的发展也会使得低碳产品和服务供给和需求都有所增加,这也需要更好的贸易自由化来实现低碳产品和服务的更好的发展,在这方面,区域性贸易协定会提供很好的机会。

五、低碳经济对国际自愿性贸易规则的影响

低碳经济的发展也使得碳排放成为一个公共议题,任何单个国家都不能单独解决全球气候问题,因此有越来越多的国家希望通过合作的途径来解决。除了WTO和《联合国气候变化框架公约》这些多边体系之外,通过双边或区域贸易协定来推动减缓和适应气候变化将在未来受到更多的重视,这也是改变贸易规则的一个重要方式。此外,更多的规则正在民间层面大量涌现,国际组织和民间社会自发形成的非官方规则正在成为影响国际贸易的实际规则。

应对气候变化是一个需要社会各界广泛参与的事情,是需要公共部门和私营部门广泛合作的事情,在全球各国,越来越多的非官方机构和组织参与到应对气候变化之中,其中在经济领域便是低碳经济的快速发展。为了促进低碳经济的发展,很多国际非政府组织、智库、行业协会和企业制定了自己的倡议、标准或行为规范等,来引导企业降低温室气体排放,提高能源利用效率,减少碳足迹,实现低碳发展,并通过供应链管理来具体落实。

(一)非政府组织制定温室气体核算方面的自愿性工具

在温室气体核算方面,当前已有的核算标准多数是非官方机构制定的,其中包括非政府组织、智库、企业联合组织等,其中影响力较大的是国际资源研究所(WRI)和世界可持续发展工商理事会(WBCSD)共同发布的温室气体核算体系(GHG Protocol), 已经成为全球温室气体核算方面使用最为广泛的工具,提供几乎所有的温室气体度量标准和项目的计算框架,获得了很多机构的认可,并被商界广泛应用,是国际标准化组织(ISO)制定温室气体核算标准的基础。

该体系在测算企业的碳排放量时,一共包括三个方面的碳排放,一是企业的直接排放,即企业直接控制或拥有的排放源所产生的排放;二是企业的间接排放,包括核算企业自用的外购电力、蒸汽、供暖和供冷等产生的间接排放,以及价值链上游和下游的排放。虽然对价值链上下游的排放是选择性项目,非强制性要求,但企业为了降低整体碳排放,就要同时降低其内部直接排放和外部间接排放,特别是价值链上游的排放,包括购买的产品和服务的碳排放情况。企业很可能采取的措施就是对价值链上游的供应商提出低碳要求,要求供应商核算其温室气体排放情况;当这种情况发生在国际供应链上时,就会对国际贸易产生影响。

(二)国际标准化组织制定气候变化和能源相关标准

国际标准化组织作为重要的国际标准制定机构,也制定了一系列关于气候变化和能源效率相关的标准。据ISO网站消息,目前ISO共有150多个国际标准与能源效率和可再生能源相关;其中包括与温室气体排放核算相关的ISO14064,与温室气体报告相关的ISO14065,促进环境管理的ISO14001,提升能源管理的ISO50001等。目前还有大量的低碳相关标准正在制定过程中,包括碳捕获和封存标准、能源绩效指标标准和核算标准、能源节约标准、生命周期评估标准(ISO14044)、环境标签和声明标准(ISO14025)、产品碳足迹碳标准(ISO14067)等;此外,还有涉及生物质能、太阳能、风能等标准也在制定中。

由于ISO是国际公认的国际标准制定机构,虽然是非政府组织,但是作为联合国的甲级咨询机构,在全球有广泛的影响力, WTO也鼓励各国基于国际标准来制定国内的技术法规和标准;虽然ISO关于气候变化和能源管理的国际标准都是自愿性的,企业可以自愿选择是否使用这些国际标准;但是随着越来越多的国家政府部门或民间机构推动低碳经济发展,特别是推广碳足迹或碳标签活动,其可能采用ISO的国际标准来测量企业的碳排放,如果二者结合起来,则将形成了一个非官方但却非常有影响力的国际规则。

目前已有很多ISO标准被各国转化为国内标准,甚至技术法规,并对国际贸易产生影响。在低碳领域,ISO制定的国际标准已经产生了很大的影响,如越来越多的企业采用ISO14064和ISO14065来核算和报告其温室气体排放情况,采用ISO50001进行能源管理,提高能源绩效。以ISO50001为例,自2011年6月发布,仅半年的时间,就有全球26个国家的100多家组织获得了认证。

(三)企业的低碳供应链要求

在低碳规则制定方面,企业是重要的参与方,并通过价值链和供应链来实现的。一些大型的零售企业如乐购、沃尔玛、欧尚等,为了彰显自己的低碳发展态度,往往制定一些企业发展战略和做法,并要求其供应商参照执行,比如对产品加贴碳标签、削减温室气体排放等,这些来自价值链上游的低碳要求也会成为实际有效的国际规则,影响出口企业的发展,这些低碳领域的私营标准和企业标准也是值得我们关注的。

此外,还有行业性的国际规则可能会对贸易产生影响,比如针对航空和航海等跨境排放的问题,单个国家不能够解决,也不能依靠单个国家的规则来解决,还需要一些行业性质或者具有国际组织性质的权威机构来制定规则、解决问题,这些行业性国际组织制定的规则也会对服务贸易产生影响。

五、中国的应对策略

低碳经济发展带来的新问题,使得传统的国际规则受到挑战,新的国际规则如何制定,朝哪个方向发展,都会直接或间接影响我国外经贸的发展。我国作为二氧化碳排放大国,面对低碳领域国际贸易规则的任何变化,都有可能受到较大的影响。如,碳关税等低碳政策和做法能否成为合法的国际规则,将直接影响我国相关产品出口;WTO多哈回合谈判关于环境产品的清单,将决定我国有优势的环境产品能否顺利进入国际市场,而国内有劣势的产品是否会受到国外冲击;国际标准化组织制定的气候变化和能源管理相关标准是否会转化为各国的技术法规和标准,会影响我国相关产品出口;国际供应链和价值链中的低碳要求则可能会对我国供应商出口产品带来实质的影响。因此,我国应积极参与并影响国际规则的制定,争取对我有利的规则,以为我国参与全球竞争创造良好的规则条件,从而有助于不断提升我国对外贸易的竞争力。

(一) 积极参与WTO多边贸易规则的制定

多哈回合谈判有多个议题涉及低碳经济和贸易,如果未来能达成协议,将对贸易产生较大影响。我国已经作为发起方之一积极参加了环境产品清单谈判,环境产品的关税减让将直接影响清单产品的国际贸易。而欧盟提出的扩大环境产品谈判范围,将环境服务纳入进来,并探讨除关税减让之外的非关税壁垒问题,也会对WTO多边贸易规则产生重要影响。我国应从国内低碳发展的现状和国情出发,综合考虑“十二五”发展规划和重点支持的产业,认真研究,争取对我国最有利的条款。为此,要谨慎对待贸易产品和服务清单,一方面要努力将我国具有竞争优势的环境产品和服务,及未来可能具有竞争力的产品和服务列入到清单之中;另一方面也要防止环境多功能产品跟随环境清单被加入到自由贸易的行列,使得这部分产品以环境产品或者低碳产品的名义自由进入我国市场,而实际用于其他方面,而影响我国的贸易利益。此外,还应高度关注农业谈判、非农谈判中与低碳相关的贸易规则,密切关注WTO对非关税壁垒的调查和下一步可能进行的调整,以及相关各方的最新动态,加强跟踪研究,对欧美关于环境服务贸易谈判的立场进行评估,明确我国在环境服务方面的核心利益,以更好的参与并影响WTO新规则的制定,使我国的竞争优势得以发挥。

对于WTO与低碳相关的规则,除了环境产品和服务谈判之外,还应重点关注新能源领域的反倾销、反补贴及技术性贸易壁垒相关的规则变化趋势,从WTO规则与国际环境规则协调的立场出发,研究针对光伏、风能发电设备等可再生能源领域补贴问题。建议借鉴农业补贴中的绿箱政策,提出针对新能源和可再生能源产品的合理补贴规则,以此规范各国对新能源和可再生能源的补贴做法,允许合理的补贴,避免影响公平竞争的不合理补贴,这将有助于解决针对新能源产品的贸易争端。近年来,欧美多次对我国太阳能和风能发电产品发起的双反调查,合理的WTO规则的制定也将有助于我国更好的解决此类贸易摩擦。

(二)关注区域性贸易协定中低碳相关规则的发展趋势

在当前多哈回合谈判进展缓慢、而区域性和双边自贸协定快速发展的时代,越来越多的双边和区域性贸易协定将气候、能源等与环境相关的问题作为重要的内容纳入进来,特别是欧美在其参与的区域性贸易协定中对该问题的考虑,值得我国高度重视,因为这可能会反映未来低碳规则的发展方向。

我国应积极跟踪TPP和TTIP谈判中关于环境议题的谈判,结合欧盟和美国已经签署的自贸协定中对环境条款的规定,预测未来环境条款的发展方向,特别是低碳规则在区域性贸易协定中的发展趋势,及早做好应对准备。

与此同时,我国也应积极利用双边和区域性贸易协定,来促进我国低碳发展,将低碳发展融入到区域性贸易协定之中,利用区域性贸易协定来实现我低碳竞争力。我国可以利用区域性贸易协定,逐步统一与协定成员之间在低碳领域的相关标准和做法,扩大低碳产品和服务的市场,根据签约对象国的不同,采取不同的措施,来减少不同国家之间有关低碳环保做法的差异,也可以利用这种双边或区域性贸易协定,将我国的低碳标准和做法推广到其他国家,以更好的扩大我国低碳产品和服务的市场,同时也可以为全球环境改善做出贡献。此外,还可以利用区域性贸易协定,来协调贸易伙伴之间在国际贸易规则制定中的立场,争取共赢的结果。

(三)积极参与低碳领域国际标准的制定

低碳领域的非官方标准,特别是国际标准对于低碳经济的发展具有重要作用,虽然这类标准多是自愿性的,但通过供应链环节的要求,则具有实质上的强制性,不符合这类非官方标准要求则也会面临出口受阻情况。在这类标准中,国际标准化组织制定的标准尤为值得关注,因为其在WTO中具有特殊地位,其对贸易的影响往往直接针对企业或产品,对企业竞争力和贸易将产生实实在在的影响。因此,我国应积极参加低碳领域国际标准的制定,包括国际标准化组织ISO和国际电工组织IEC等国际机构制定的标准,特别是ISO正在制定的与新能源、能效标准、碳足迹和碳标签等相关的国际标准制定,通过标准来形成我国的产业竞争力和出口竞争力。

为了更好的提高我国低碳领域国际标准的实质参与度,我国应加强两方面的工作,一方面是注重标准制定人才的培养,另一方面是加大对参与国际标准制定的支持力度。

低碳领域作为新的领域,各国都在探索中,标准的制定说到底是参加标准制定各方的利益博弈的结果,需要参与标准制定的人员有很强的专业能力及沟通能力,熟悉标准制定规则,而我国在这方面的人才储备还存在很大的缺口。为此,可以通过逐步放开国内标准制定,鼓励更多企业和专家参与国家标准和国际标准制定过程,通过实战锻炼队伍;国家可设立专项基金,支持相关领域专家到国际标准制定机构实习或工作,以此培养标准制定队伍。

另外,我国参与国际标准制定还受到出国经费的制约。由于当前我国参与国际标准制定的机构和人员多来自标准化研究院等专门机构,外部专家参与度相对较低,而这些机构出国经费往往是国家拨付,也属于三公经费管辖范围,如果标准制定过程中会议讨论次数比较多,则可能出现标准化部门无法派员参加的情况。而可以参加的外部专家由于缺乏出国经费支持,可能导致一些重要会议中国没有代表参加,由于不能在会上公开主张我国的意见并据理力争,在一定程度上影响了我国意见的采纳情况,我国实质参与和影响标准制定的力度无法得到有效提高。因此,建议国家进一步加大对参与国际标准制定的支持力度,一方面放开对参与国际标准制定的经费使用限制和出国审批限制,另一方面对外部专家参与国际标准制定给予一定的认可,鼓励外部专家参与国际标准制定。

(四)重视国际范围内的私营标准及供应链中的低碳规则

如前所述,非官方层面的私营标准和低碳规则虽然不具有法律效力,但是却会实实在在影响企业运营,这类规则往往被用于供应链管理之中,通过供应链对贸易产生影响。这类标准目前WTO并未明确涉及,也不在WTO成员通报的范畴,影响不可估量。我国应高度关注这类倡议,为企业提供相应的信息和必要的培训,并鼓励中国的民间机构和行业组织积极参与到此类私营标准的制定过程之中,并提出自己的意见,影响这类规则的制定。

目前联合国国际贸易中心(ITC)已经发布了一个“标准地图”平台,列出了当前国际上已经形成的130多个非官方标准,包括非政府组织开发制定的低碳标准,可供企业借鉴。此外,还有大量的低碳领域的自愿性标准正在制定过程中,这些标准制定机构为了更好推广其标准,往往采用多利益相关方参与的方式,并公开征求意见。建议行业协会或行业组织利用自身优势,跟踪国外标准制定情况,及时将信息传递给企业,并征求企业意见,积极参与此类标准的制定过程之中,以为我国企业争取更多的话语权和准备时间。(原文发表于《财贸经济》2014年第9期)

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