法国可持续发展与国际关系研究所研究员Ariadna Anisimov在《欧盟适应战略的关键作用》一文中表示,在《绿色欧洲协议》启动后,欧盟委员会准备修订适应气候变化新战略,其关键作用在于帮助增强欧洲的气候变化适应能力和经济的绿色复苏。该战略计划于2021年通过,取代2013版战略。

2013年以来适应战略取得的进展

自2013年通过旧版适应战略以来,欧盟主要在三个目标上取得了进展:1、推动成员国行动;2、根据欧盟气候需求协调行动和措施;3、促进知情决策。此外,所有成员国都通过了全面的国家适应战略,从而得以优化行动协调、一体化和信息共享。委员会制定的管理核算表使人们能够评估这些战略及其在治理安排、措施规划过程和支持生产与知识共享方面的优缺点。此外,欧洲《市长气候与能源盟约》加强了多层次治理,使国家以下一级(如城市)参与到气候治理中来。为了保证由科学、技术研究和趋势模型指导的知情决策,欧盟气候调适平台(Climate-Adapt)、“哥白尼(Copernicus)计划”以及欧盟“展望2020”(Horizon 2020)研究计划等会提供气候相关风险和脆弱性信息。最后,气候需求相关的资金使适应问题得以相对成功地被纳入决策进程。但尽管有这些进展,欧盟委员会2018年作出的评估仍呼吁“从知识生产转向行动”。

新战略是否会引导欧盟走向“转型性”适应?

首先,更新后的框架将有利于加强行动,该框架将以与报告适应行动有关的新措施为基础。通过使该战略与国际气候协议保持一致,尤其是《巴黎协定》第7条和全球适应目标,该战略为透明度和报告制定了新的政策和治理安排。利用这些新工具,成员国将能够优先监测和报告适应行动,从而为2023年的全球总结提供支持(见《巴黎协定》第14条);此外,战略将鼓励建立国家计划问责制,以评估进展情况,并对地方和国家一级的协调进程施压,促进监测。由于当前重点是国家和国家以下层级政府,因此私营部门的承诺、参与和职责方面仍有进步空间。

第二,更新后的战略应有助于从知识转向行动,即应对气候变化对市场和金融机构的影响等系统性风险。利益攸关方希望利用欧盟气候项目的各种技术和建模能力,确定可能影响行动计划连续性的脆弱性关键点,从而支持活动连续性计划。这些计划和商业模式的弹性突出了经济体的相互联系和气候风险的连锁效应。当前卫生危机的经济影响表明,全球供应链的跨境风险是欧盟面临的一个关键问题。因此,适应战略应利用现有的专业知识和数据,将这些潜在的间接影响纳入欧盟贸易政策框架。该战略修订框架的关键问题还应包括气候与安全之间的关联(气候导致的移民和潜在冲突),气候适应的跨境影响,非欧洲国家缺乏气候适应甚至适应不良;这些问题需要各国针对协调机制的设计进行国际对话,并应在欧盟适应战略中予以解决。

第三,欧盟政策和方案的一体化仍有改善的可能。2018年对于成功将气候适应能力作为获得欧盟资金(如欧洲结构与投资基金)条件的评估显示,其结果好坏参半(如在渔业等部门)。欧盟各基金25.3%的气候相关支出中,11.4%用于减排,3.1%用于气候适应,10.8%用于支持这两项支出。

一项具有雄心的适应行动,其核心是协调气候保护投资,特别是在《绿色协议》和后疫情复苏计划的背景下。一套修订后、包含新适应标准的分类方案,将为应对气候变化的投资奠定基础。然而,私营和公共部门将如何利用该分类方案,以及如何加强和衡量气候适应方面的投资,仍有待观察。同时,各国元首今夏一致认为,欧盟复苏基金的30%应与环境目标保持一致。成员国响应了这一强烈信号,将气候适应能力纳入其国家复苏计划。举例来说,法国公布的复苏计划包括三项有关具体措施:加强沿海生态系统适应性,增强大安的列斯群岛基础设施应对飓风的弹性以及饮用水系统适应性。这些倡议和新的行动计划都要求能够系统地监测气候适应投资及其效益,以加强气候适应与欧盟基金的融合。

新冠危机背景下的气候适应性和恢复力

气候快速变化、跨境风险以及当前卫生危机所揭示的根深蒂固的社会经济脆弱性,突显出长期规划、加强政策行动以及投资恢复力和气候适应能力的迫切需要。更新后的欧洲战略旨在通过建立新的卫生观测站和相关的早期预警系统,使卫生成为优先领域。疫情还凸显了在全球性危机中进行国际合作,预测和应对风险的必要性。在欧洲本土以及与外部伙伴合作应对跨境风险,将是对适应性的新的系统性反思的核心支柱,这需要新的国际合作与协调模式,以及欧盟成员国的参与。

欧盟贸易、农业、渔业和基础设施政策与应对气候变化的需求保持一致,应该成为欧洲在当前危机后“更好地重建”的新方案的一部分。作为近期宣布方案(《绿色协议》、《气候法》、经济复苏计划)的交汇点,加强对适应性的投资作为减排支出的单独补充性支出,有助于细化欧盟的可持续财政框架和气候适应能力建设道路。随着新适应战略的推出,欧盟在适应行动监测和透明度以及实现全球适应目标的行动方面可发挥关键的领导作用。

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