英国《金融时报》网站4月17日发表题为《拜登展示他将把美国的金融体系当做外交政策武器》的文章称，乔·拜登利用美国的银行作为对付俄罗斯的大棒，表明他愿意将美国的金融体系用作对付敌人的武器，延续了一项制定于奥巴马时代、并在特朗普时代大大加强的战术。 

美国外交“外包”给银行 

拜登本周决定禁止美国金融机构购买新的俄罗斯主权债务，以惩罚所谓的网络黑客活动和其他不当行为，这让人们首次对这位总统对制裁的态度有了深刻了解。这再次引发了对过度使用制裁的担忧。 

一位银行业监管律师对本报记者说：“美国金融机构正在被用作武器。”他指的是利用制裁作为外交政策工具。专家们本周提出，美国政府是在“将美国的外交政策外包”给美国银行，或者将其部署为“前沿基地”。 

特朗普实施的数千项制裁使之成为他打击伊朗、叙利亚、委内瑞拉、朝鲜和中国的关键外交政策工具，来自国会的两党压力也导致对俄罗斯实施制裁。拜登政府官员提出，他们正在开发一套更宽泛的经济工具，将与伙伴更密切地合作，并将在使用制裁时更具区别性。 

美国国家安全委员会的一名官员说，政府希望花必要的时间制定正确的应对措施。 

一名政府高级官员对记者说，拜登团队正在研究除关税、投资限制和出口管制等制裁措施外的其他惩罚性工具的“效力”。拜登团队也在考虑双边援助、多边援助和减免债务等积极刺激手段。 

美元主导地位受考验 

曾被任命为拜登国家安全委员会俄罗斯事务主管、后因个人原因拒绝的安德烈娅·肯德尔-泰勒说，利害攸关的是美元的主导地位以及美国在全球金融体系中无懈可击的领导地位。 

那些被制裁国家可能会寻求脱离美国银行、转向非美元资产来保护自己。如果这一趋势被普遍接受，可能会削弱美元作为主要储备货币的地位。 

她说：“风险是真实存在的。我认为这是美国在使用制裁时必须非常清楚并且加以区别对待的事情。我们确实看到，俄罗斯和中国正在切实合作，以降低美国在全球经济体系中的核心地位。从长远来看，这有可能削弱我们金融胁迫工具的效力。” 

上个月，俄罗斯外长谢尔盖·拉夫罗夫在访问中国期间再次呼吁莫斯科和北京减少对美元和西方支付体系的依赖。 

中国央行今年扩大了数字货币试点以探索跨境交易。迅速发展的加密货币是另一个潜在对手。 

这名政府高级官员说，拜登团队一直在根据“基于原则的策略”仔细斟酌对俄罗斯的行动，为其实施“精确”的目标成本并避免对美元产生不利影响的努力辩护。他说：“我们希望一揽子计划能够负责任地限制对美国和全球金融体系的负面溢出效应。由于其提供的资金成本优势，这符合我们的国家利益，令我们能够承受冲击，而且赋予了我们巨大的地缘政治影响力。” 

拜登团队中的一些人过去曾担心过度使用制裁，但现在他们已经安之若素。这些人中就包括负责国际经济的国家安全副顾问达利普·辛格。2019年，他在国会表示，2014年作为美国财政部官员时，因为“不可预测的溢出效应”，他对针对俄罗斯债务采取的行动持“谨慎”态度，但此后他改变了自己的观点，认为俄罗斯能够 

更好地承受冲击，而且投资者风险降低。 

制裁成两党罕见共识 

拜登的国家安全委员会负责国际经济和竞争力的高级主管彼得·哈勒尔曾于2018年写道，过去10年，制裁使用“激增”，成为“华盛顿两党罕见的共识领域”。 

拜登政府尚未接受他的两项建议：定期公布对美国制裁项目的成本效益分析，以及美国总统及早阐明指导制裁使用的明确原则。 

但是政府正在寻求一项多边方案——哈勒尔的另一项建议。这标志着与特朗普时代单边主义的一个重要区别。2018年，这种单边主义促使欧盟扩大一项反制裁法案，限制华盛顿对伊朗制裁的影响。 

拜登政府对缅甸和俄罗斯采取了联合针对性制裁，尽管本周针对俄罗斯债务的举措是单边的。这名高级官员说，这项一揽子计划“经过了仔细斟酌，以增加与盟友合作的机会”。 

目前，银行业专家表示，美元主导地位面临的风险仍然很遥远，美国的制裁依然有效，尤其是因为市场联系和惩罚风险，非美国银行在很大程度上仍然倾向于遵守制裁措施。 

从事胁迫经济政策研究的专家蕾切尔·津巴等人认为，最近的行动没有对美元主导地位构成“有意义的风险”。