《中共中央 国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》（2021年9月22日）和《国务院关于印发2030年前碳达峰行动方案的通知》（国发〔2021〕23号）》的发布，更加明确了我国实现2030年前碳达峰、2060年前碳中和目标的重大发展战略承诺。其中，特别提出了建设和完善“绿色制造体系”的具体要求。11月13日结束的第26届联合国气候变化大会达成的《格拉斯哥气候公约》又明确提出“将升温控制在1.5摄氏度的目标保持在可及范围内”。

2021年我国已经连续11年成为制造业第一大国，制造业作为我国经济发展的支柱产业，是消耗资源能源和产生排放的主要领域，其减排效果对最终如期实现碳达峰、碳中和目标意义重大。能源资源利用的过程是碳排放的最主要来源。从制造业增加值与能源消耗情况图（图1）上可以看出，我国制造业能源消耗量和制造业增加值整体上同步增长，可见，我国制造业的规模扩大，产值增加，从而带动能源消耗碳排放量增加。另外，制造业能源消耗量走势与工业能源消耗量、全国能源消耗总量走势基本一致。以2019年为例，我国制造业的能源消耗量占工业能源消耗量的83.23%，占我国能源消耗总量的55.06%，工业能源消耗量占全国能源消耗总量的约2/3，可见，工业特别是制造业能否率先碳达峰、碳中和是推动我国实现双碳目标的关键。

图1  我国制造业增加值与能源消耗情况图（数据来源：国家统计局）

碳达峰、碳中和将变革性重构整个制造业，加速制造业产业链的转型升级，促进我国制造业产业的创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展、融合发展。通过分析影响制造业碳排放的关键因素，提出以下六条促进制造业加速实现碳排放降低的思考及政策建议。

一、提高制造业供给端与需求端的匹配程度

“十四五”规划明确提出“保持制造业比重基本稳定”，这在历次五年规划纲要中首次提及。主要与近年来我国制造业比重有所回落，由此滋生“过早去工业化”的担忧有关。2016年中央明确要求我国制造业增加值占GDP比重不低于30%，近年来，此比重在波动中趋势性下降（图2），特别是2020年（26.18%）达到2012年（31.53%）以来的最低水平，占比也始终低于30%。在碳达峰、碳中和目标规制下，一方面要继续保持现有制造业的规模优势，另一方面要加快产业转移和产业升级，推动制造业产业链低碳、绿色、可持续发展。

图2  部分国家制造业增加值占GDP比重走势图（数据来源：国家统计局、世界银行）

建议：要处理好“保持制造业比重基本稳定”与“推动制造业优化升级”的关系，着力推动以提高全要素生产率为中心的制造业质量变革、效率变革、动力变革。在构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局下，制造业发展重点应由生产性制造向服务型制造转变，由单纯对物质形态和功能的转化转向满足消费者或者用户更好的、多样化的需求上，大大提高制造业供给体系的质量和效率。要推动先进制造业和服务业深度融合，大力促进服务型制造业发展，实现制造服务化延伸和价值增值，能够有效降低制造业中间投入成本，大幅增加制造业产品附加值，从而提升我国制造业在全球产业链和价值链体系中的地位。

二、积极培育先进制造业产业集群

产业集聚对制造业碳减排具有正向效应。产业集聚区在产业领域、空间布局、组织模式等方面有着高度集聚、多业态融合和专业化分工的优势，会产生基础设施共享、中间投入品共享、劳动力共享和知识溢出等效应。第一，减少基础设施低水平重复建设问题，实现经济资源的优化配置；第二，提升产业链运作效率，集聚区内的企业、科研机构、院校等协同高效运作和管理，降低中间环节能源消耗；第三，增加劳动力熟练程度，节约劳动力成本，提升人力资本，通过生产效率和能源利用效率的提升带来碳排放的降低；第四，提升集聚区整体创新与研发能力，改进生产、管理等技术水平，通过技术进步提高能源利用效率。

建议：聚焦国家区域发展战略和国家重点产业布局，大力培育先进制造业产业集群，加快制造业集聚升级，营造优质制造生态，推进区域内产业绿色集约发展。破除行业壁垒、区域分割、部门垄断和地方保护，强化统一开放、竞争有序的高标准市场体系下资本、技术、人才等要素资源自由流动和高效配置。同时，战略性和全局性上，我国先进制造业产业集群已呈现出“沿海经济带，环渤海、长三角、粤港澳三大核心区，中部地区和西部地区重点城市圈”的“一带三核两支撑”空间布局，要兼顾制造业集聚与区域协调发展战略协同进展。

三、大力提升企业质量创新能力

技术创新能够提高全要素生产率，对制造业碳减排具有明显的促进作用。制造业的转型升级，需要依靠一套新的绿色技术来驱动，必须以碳达峰、碳中和目标促进技术革新，促进制造业行业绿色全要素生产率的提升。制造业31个细分行业中，黑色金属冶炼和压延加工业，化学原料和化学制品制造业，非金属矿物制品业，石油、煤炭及其他燃料加工业的能耗量尤为显著（图3），是需重点管控的制造业行业，促使其向高能效、低能耗和低排放的模式转型。据国家统计局数据，2020年，我国制造业研发投入强度为1.54%，低于全国平均水平（2.40%）0.86个百分点。与2019年相较，虽上升了0.09个百分点，而同期全国平均水平却上升了0.16个百分点，全国增长的研发投入并没有过多流入制造业。

图3  制造业31个细分行业能源消耗量（数据来源：国家统计局）

注：制造业31个细分行业〔据国民经济行业分类（GB/T 4754-2017）〕代码：1农副食品加工业，2食品制造业，3酒、饮料和精制茶制造业，4烟草制品业，5纺织业，6纺织服装、服饰业，7皮革、毛皮、羽毛及其制品和制鞋业，8木材加工和木、竹、藤、棕、草制品业，9家具制造业，10造纸和纸制品业，11印刷和记录媒介复制业，12文教、工美、体育和娱乐用品制造业，13石油、煤炭及其他燃料加工业，14化学原料和化学制品制造业，15医药制造业，16化学纤维制造业，17橡胶和塑料制品业，18非金属矿物制品业，19黑色金属冶炼和压延加工业，20有色金属冶炼和压延加工业，21金属制品业，22通用设备制造业，23专用设备制造业，24汽车制造业，25铁路、船舶、航空航天和其他运输设备制造业，26电气机械和器材制造业，27计算机、通信和其他电子设备制造业，28仪器仪表制造业，29其他制造业，30废弃资源综合利用业，31金属制品、机械和设备修理业。

建议：大力提升制造业产业链创新水平，以创新获得高附加值，由主要依靠物质资源投入向主要依靠产业创新、技术进步转变。坚定不移地将智能制造作为我国制造业提质增效的主攻方向。通过政策激励、资金引导、创建重点实验室等方式，充分发挥民间资本的力量，开展提高能效技术、节约能源技术、可再生能源技术和温室气体减排技术等技术攻关与成果转化，加强以绿色专利为代表的绿色知识产权创造、保护、运用和服务等体系。企业作为绿色技术的需求方和供给者，在绿色技术市场化应用中承担着核心作用。应加紧制定企业碳排放评价通则，充分发挥企业技术创新主体的作用，营造碳达峰、碳中和技术创新氛围。

四、提前布局制定和实施绿色低碳标准体系

应对气候变化、降低碳排放已成为国际共识，为实现碳中和目标，发展“低碳经济”势必成为世界各国发展的趋势和重点。但国际社会对新兴绿色低碳产业的行业认定、标准制定、规则约定等还未形成统一。实现产业链的低碳化、清洁化和绿色化，产业链的细分领域、每一个环节都要实现碳达峰、碳中和，产业链将会形成一个新的的标准：高技术含量和高生产率、少排放或者零排放，实现产品在全生命周期内环境负面影响最小和资源利用效率最高。未来各类低碳、绿色标准，将面临着新的全球博弈，谁能占据先机，谁就可能掌握全球低碳发展的话语权和领导权。我国仅分别在2016、2017、2018年发布了《绿色制造标准体系建设指南》、《制造企业绿色供应链管理》国家标准、《绿色工厂评价通则》国家标准等。

建议：加快构建绿色制造全产业链和绿色制造产品全生命周期的标准体系，包括绿色研发、设计、技术、生产、管理、运输、回收及再利用等多维度。在低能耗、低污染、低排放和高能效、高效率、高收益的低碳发展模式相关标准方面加强布局，将标准工作前移，发挥标准引领作用，提升我国在国际领域的标准话语权。加快绿色产业竞争力与绿色规则制定，破除欧盟等用绿色、低碳构建新的贸易壁垒。

五、全面提高制造业产业工人整体素质

人力资本整体水平的提升，有助于强化劳动力共享效应，从而带来碳排放的降低。但我国高素质人力资源有所欠缺，技能人才尤其是高技能人才在总量、结构、培养、使用等方面，与实际人才需求相比仍存在一定差距。据人社部统计，截至2020年底，全国技能劳动者总量超过2亿人，占就业人员的26.8%；高技能人才为5800万人，占技能劳动者的比例不到30%。随着我国制造业的转型升级，高技能劳动力的缺口日益明显。据《制造业人才发展规划指南》显示，制造业十大重点领域2020年的人才缺口超过1900万人，2025年这个数字将接近3000万人。我国主要培养技术工人的技工学校数量呈波动下降趋势，技工学校在校学生和毕业生数量虽然近两年略微有所增加，但与2011年前后的峰值时期相比数量显著减少（图4）。我国制造业全员劳动生产率（表1）与美国、日本、德国等差距也较大。

建议：进一步完善制度体系、政策体系和市场体系，促进制造业产业链、创业链与培训链的有机衔接。加强创新型、应用型、复合型技能人才培养培训，鼓励高校、科研机构加强低碳环保领域人才的培养和科学研究；鼓励企业加强对员工的培训，鼓励同类企业之间联合对员工开展培训，并对企业培训给予一定程度的补贴。加强职业技术教育，建设一批技工院校、高技能人才培训基地、技能大师工作室，培养具备专业技能的熟练劳动力。建立全社会合理的薪酬分配机制，降低行业的薪酬结构差异度。

图4  我国技工学校数量及在校学生、毕业生情况（数据来源：国家统计局）

表1  2019年部分国家制造业全员劳动生产率情况（数据来源：国家统计局、世界银行）

六、进一步健全地方制造业发展规划中绿色指标体系

近期，多地制造业发展的“十四五”规划陆续发布，天津、海南、福建、上海、浙江、重庆、广东、江苏和山东等9省市，先后发布了先进制造业或者制造业高质量发展、科技创新发展“十四五”规划，明确未来五年重点发展方向。总体而言，各省市制造业发展“十四五”规划体现出共同特征：大力推进节能降耗、绿色清洁、循环经济，关注的重点行业集中在智能制造、集成电路、新能源等方向；将绿色发展相关指标纳入制造业高质量发展的主要指标，譬如能耗下降率、废物综合利用率落实国家下达的能耗“双控”目标任务等。但区域制造业绿色发展不平衡的问题明显存在，绿色产品、绿色工厂、绿色园区、绿色供应链等几个共有绿色指标的2025年目标值差别很大。譬如两省绿色工厂和绿色园区2025年目标分别为300家、10家，20个、2个。

建议：各级政府或制造业规划部门应制定有效的低碳政策和规划，将低碳发展的战略目标融入制造业高质量发展规划，实现经济发展与生态环境保护协调统一。健全以绿色低碳发展为导向的评价考核体系，将碳排放强度、碳排放密度、制造业碳排放重点企业碳账户全覆盖率等纳入。明确碳达峰、碳中和目标的时间表、路线图、施工图，支持有条件的地方率先达到碳排放峰值，制定2030年前碳排放达峰行动方案。提升优质企业的示范带动辐射效应，进一步推动中小企业“专精特新”发展，深耕专业领域，在细分行业、产品、市场、技术工艺上绿色转型。可与“智慧城市”“品质工程”“绿色质量提升行动”等同步推进。（国家市场监督管理总局发展研究中心 许晓凤）