PPP项目普遍存在周期长、投资大的特点,参与方除政府以及社会资本外,一般还包括保险机构、贷款机构、承包商、运营商及承购商。基于PPP项目利益共享、风险分担的特点,市场开发人员在考察项目时应全面关注项目整个生命周期,明确各个阶段中各参与方应承担的风险,以保障项目成功推进和各方利益最大化。

本文结合项目参与各方特点,以市场开发人员角度分析在每个阶段各参与方的权责关系以及应对风险能力,确保项目风险闭合,以实现项目各方效益最大化。

影响因素类型

PPP项目特许经营期普遍较长,项目实施亦较为复杂。作为项目开发人员,需在项目初始阶段对全生命周期中可能面临的影响因素进行全面考量,只有符合各方要求的项目才可以顺利开展。基于客观市场环境及项目参与方两个角度,本文将项目影响因素分为两类:外部因素和内部因素。

一、外部因素

项目外部因素是超出项目本身因素、主要取决于政治、经济等外部环境的风险,包括政治及监管、市场条件、经济因素、参与方信用、环境及不可抗力等。

1.政治及监管风险

指在项目生命周期内由于政治关系、国家政策、税法制度等发生变化而对项目产生负面影响的可能性。企业在开发项目时,需全面关注项目所在国政治环境,提前做好对策方案,避免不必要的损失。

2.市场风险

指由于对市场需求量变化、市场价格波动、来自竞争者的压力以及项目前期对市场预测不准确而产生的风险。

3.经济风险

指由于汇率波动、利率变化、通货膨胀以及投资资本不能按时投入等原因产生的不利影响。

4.参与方信用风险

主要关注项目参与者即合作方未按合同履行责任义务而造成损失的可能性。信用问题可由社会经济的周期性变化及影响项目运营的特殊事件引起,存在于整个项目建设和运营过程的各个参与方中。

5.环境风险

指由于环保法规的限制而导致项目投资成本增加或项目停运、终止的风险。近年来,由于自身和社会及公众对环境保护的重视,各国政府制定了严格的环境保护法律法规,且由于各国政策法规的区别,环评标准千差万别,项目环境风险剧增。

6.不可抗力风险

不可抗力风险主要指由于非人为控制、不可预料的意外事件对项目产生影响的风险。这类风险包括自然灾害、战争等不可抗拒因素,此类风险无法完全控制且影响巨大。

二、内部因素

由于PPP项目参与方众多,利益关系交错,政府和私营机构间经常会出现关系不协调的问题。因此,在项目初始阶段,开发人员需要充分考虑合作方内部可能出现的问题,即内部因素,主要包括设计因素、技术因素、建设及运营管理等。

1.设计风险

主要考虑由于设计不合理或项目施工阶段进行设计变更而造成项目成本增加的可能性。

2.技术风险

主要考虑项目所采用技术与项目在先进性、可靠性、稳定性等方面的要求是否匹配,是否能够满足项目技术要求。

3.建设风险

指在项目施工阶段,由于资金、能源或技术等因素对项目进度产生影响,进而对后期运营产生影响的风险,此类风险为项目开发需考虑的核心风险之一。

4.运营管理风险

主要考虑项目运营管理机构、人员及项目协调对项目的影响。

影响因素分析

一、项目开发阶段

海外PPP项目在开发阶段主要工作包括规划准备、项目投标以及项目融资。规划准备工作主要针对目标地区的政治环境、宏观经济环境是否稳定以及基建市场投资需求是否旺盛进行分析判断,同时考察市场竞争压力,对市场进行准确预测。该过程中需重点考虑政治及监管风险和市场风险。

另外,在此阶段需要构架起项目联合体结构及决策机制,并初步明确各参与方的分担机制。在此过程中,出资方和政府需对项目技术、财务、商业等方面的资质进行评估确认,并准备投标过程。

二、项目施工阶段

在施工阶段,项目的影响因素包括施工进度、投资成本、工程绩效、设计变更、利率上调、通货膨胀、外汇、环境因素、不可抗力、合作方、政治及监管因素。

项目施工阶段需要对项目建设风险和设计因素进行评估,即对出资方和承包商能否满足施工进度、投资成本、工程绩效的要求以及应对设计变更引起投资成本增加的风险进行评估。由于项目施工进度以及工程绩效受项目承包商控制外,还有可能受外部因素影响,因此可向大型保险公司购买保险,进行风险转移。

在此阶段,市场开发人员还需要对外部影响因素——政治及监管风险、经济因素、参与方信用因素、环境因素及不可抗力风险进行评估,同时考量出资方和承包商对施工阶段的政治及监管风险、环境和不可抗力风险的承担能力。一般情况下,项目国政府也会共同承担此类风险因素对项目产生的影响,一方面政府可以通过政府干预和征用等行为对外部风险进行影响和抑制,另一方面对于不可抗力风险,政府的承受能力也更强。

另外,还需筛选合作方,确保其具有履行合同规定的对项目信用保证义务的能力,并确保出资方和承包商具有承担项目外部经济风险的能力。

三、项目运营阶段

在项目运营阶段,应重点考察贷款机构、项目运营商和承购商的风险承受能力。

在此阶段,项目的内部影响因素包括建设风险、运营管理因素和技术因素,具体体现为工程绩效、运营成本、资金短缺、产量下降以及技术陈旧。市场开发人员应全面考虑出资方、承包商、贷款机构以及运营商承担建设风险的能力以及运营管理水平,评估其是否满足项目要求。同时,为了避免资金短缺和产量下降对项目的影响,应向大型保险机构购买保险,进行风险转移。

项目运营阶段的外部影响因素需要考虑市场风险,经济因素,环境因素,政治、税法及监管因素,不可抗力风险以及参与方信用因素。在此阶段,由于后期生产经营活动中用户即承购商的参与,市场开发人员应把控其是否可与出资方、承包商及贷款机构共同分担市场、经济、政治、环境及不可抗力风险。其中,政治及监管风险、不可抗力风险将由运营阶段所有参与方共同承担。在项目全生命周期的后期,设备的剩余价值也将由项目出资方和政府共同承担。(作者:刘跃平 王令仪  单位:中国交通建设股份有限公司海外事业部)