东盟存在局限性,这种局限性是由其成员的政治多样性和自身的历史经验造成的。东盟一直在一个方面表现良好,即确保成员国间的文化和意识形态多样性不导致冲突。打破这一惯例来解决缅甸问题可能会打开“潘多拉魔盒”。只有当缅甸各方愿意对话时,才有可能可持续地解决当下危机。
鉴于印度在缅甸的特殊利益,在缅甸问题上印度发挥着决定性作用。在联合国安理会上,印度的声明与东盟的设想类似。印度更希望东盟在解决缅甸问题上发挥带头作用,并对东盟的倡议表示完全欢迎。
2021年4月24日,东盟举行了一次特别领导人峰会,讨论缅甸不断升级的危机。缅甸军方领袖被邀请参加峰会。东盟领导人出人意料地与其就下一步行动达成一致立场。但在此后的日子里,有一点变得很清楚,即东盟几乎没有希望实现这一共识。
近期,包括缅甸在内的东盟10个成员国举行紧急峰会,以解决缅甸自2021年2月1日军方政变以来持续不断的危机。尽管这次紧急峰会的结果比东盟通常对成员国政治的干预更加强烈,但峰会及其宣言仍然存在巨大缺陷。
缅甸最近发生的政变对该国未来的发展轨迹提出了更大问题。对于缅甸而言,围绕经济增长、环境可持续性以及恢复和平与安全的关切比以往任何时候都重要。
作者认为,俄罗斯与缅甸关系的提升有利于缅甸实现外交多元化。总体而言,俄罗斯意识到缅甸的战略和经济重要性,因为它不仅资源丰富,且在关键的陆地和海上连通路线上具有重要的战略地位。
缅甸军方的行径令缅甸在东南亚的许多邻国大为震惊,使得拥有10个成员国的东南亚国家联盟面临日益严重的危机,缅甸是东盟成员国。
根据不同参与者的目标、他们影响危机性质和方向的企图,以及军方和抗议运动所采用战略的相互作用,缅甸有可能出现9种情况。对军方来说,最好的方式是实行2年或无限期军事统治。对抗议者来说,要么回到政变前的状态,要么完全由文官控制军队和联邦民主政权。
缅甸军事政变威胁到东盟长期目标,即在不受外部干预的情况下维持该地区和平。如果处理不当,缅甸危机会削弱东盟内部团结,降低其在塑造地区事务和地区秩序中的相关性和中心地位,从而对东盟构成生存威胁。
新加坡与缅甸两国人民、企业和政府保持长期的联系,因此该国对缅甸局势表示“严重关切”。但是,作为一个小国,解决缅甸问题超出了其能力范围。新加坡和该地区其他国家应思考为应对缅甸危机需作出哪些努力,以及如何帮助推进该国的民主化进程。
与缅甸其他企业一样,新加坡企业也一直试图克服2月1日军事政变造成动荡的影响。对于新加坡企业而言,政变给它们的行动带来了3方面影响:针对政变的政治抗议活动导致的日常混乱;军政府为控制局势所采取的措施带来的挑战;对新加坡企业及其与缅甸军方联系的审查。
在2020年11月缅甸大选的前一个月,世界银行曾预测缅甸经济将在2021年实现强劲复苏,经济将增长5.9%。2月1日政变爆发后的不到两个月,世界银行做出了与之前相反的预测,即缅甸经济将在2021年下滑10%,成为东南亚表现最糟糕的国家。
鉴于东盟在东亚多边主义中的核心地位,东盟领导人和外交官可以与中国和印度等邻近国家,以及韩国和日本等重要经济伙伴,在东亚多边主义背景下创建和解和发展框架。缅甸局势每一天都在恶化,东盟必须加倍努力,发挥主要调解作用,帮助设想并与军政府商定恢复文官领导统治和发展道路。
没有迹象表明缅甸局势会在短期内得到改善。军政府最近拒绝允许联合国缅甸特使访问该国,平民死亡人数不断上升,昂山素季被提起新刑事指控。一场比缅甸现有冲突范围更广的全国内战可能性似乎很高。这几乎可以肯定是自20世纪90年代末,东帝汶战争和当时席卷东南亚的金融危机以来,东盟面临的最大危机。
忽视缅甸局势是目光短浅的表现。任由缅甸陷入混乱不仅会让该国民众遭殃,邻国也会受到威胁。为避免出现这种情况,缅甸周边国家应采取更加果敢、更具建设性的办法。
2021年2月1日,缅甸武装部队宣布实行为期一年的紧急状态,逮捕国务顾问昂山素季,并拘留50多名政治人物和活动人士。政变的官方理由是应对2020年11月选举中大规模的选举舞弊。然而,很少有外国观察人士认为这是真正的原因,这在新闻媒体和网络上引发了一波猜测、个人观点和谣言。
今年缅甸的财政赤字将高达GDP的8.1%。政变后,民众抗议导致经济几乎完全停滞。所有这些是否会让军政府改变做法仍不得而知,但缅甸经济必然深受重创,最终受伤最重的还是缅甸民众,而不是军政府及其亲信。
缅甸示威者与安全部队之间的暴力对抗,似乎代表昂山素季追随者与军方领导人敏昂莱追随者之间的战争。这种二元观点的简单性很有吸引力,但没有考虑到2021年2月1日缅甸军事政变背后的复杂问题。然而,这个想法也有一定价值,因为它承认这个国家高度个人化的政治传统,以及缅甸在合适时机下个人改变历史进程的能力。
对于西方大国来说,实施制裁是一种诱人的低成本选择,它表达的是一种道德观点。但是,其实际和积极意义有限:制裁措施会造成附带损害;军方不惧怕制裁;会带来地缘政治后果。当缅甸受到西方制裁时,中国的影响力会逐渐增强。此外,没有理由相信缅甸的所有邻国都会加入制裁行列。
缅甸政变对东盟的中心地位构成了严峻挑战。尤其重要的是,如果缅甸军政府代表出席会议,美国总统拜登和他的政府可能会承受巨大的国内压力,从而避开东盟的各种峰会。如果长期的内部冲突使缅甸陷入失效状态,美国、印度等国就会通过“代理人”进行争斗,而难民则将蜂拥而至邻国避难,那就更糟了。
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